京津冀協同發展是黨中央、國務院在新的歷史條件下做出的重大決策部署，對于協調推進“四個全面”戰略布局、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠的歷史意義。無論是北京非首都功能疏解、從根本上治理“大城市病”，還是縮小三地發展落差、實現區域協調共贏發展，都面臨著一系列新問題、新要求。而這些新問題、新矛盾的解決，只能依靠法治凝聚共識、化解矛盾、維護秩序、穩定預期。

當前京津冀協同發展中面臨的法治難題

1、 區域發展立法引領的缺位。

在現實中，區域協同發展的立法缺失在我國具有一定的普遍性，我國至今還缺乏針對區域發展的專門立法。法律具有指引、評價、預測等功能，在有法律可依的前提下，行為人就可以做出明確的行為預期和行為選擇，從而承擔行為后果。借助法治穩步推進京津冀協同發展的首要環節是制定相關的法律。

結合前期調研，目前京津冀協同發展在立法層面還沒有明顯進展。以大氣污染治理為例，由于目前三地協同發展沒有從立法層面得到推進，環境保護作為需要率先突破和亟須協同治理的領域，仍然需要北京市牽頭，協調的難度很大。再如在非首都功能疏解中，由于土地利用后續規劃不明朗，且沒有明確的法律依據，在一些專業性批發市場的搬遷中，行為人不積極搬遷的心態比較普遍。

2、 協同行動規則尚未齊備。

《京津冀協同發展規劃綱要》的制定，在國家發展戰略的頂層設計上邁出了可喜的一步，然而《綱要》并不具有嚴格意義上的法律約束效力，因而需要從政策角度出發，輔之以強有力的引導，即“一分部署，九分落實”。也正因如此，遵循《綱要》關于協同發展的總體部署、目標、原則、任務等綱領性規定，涉及協同發展的具體展開還需要一系列層級的推進與落實保障機制設計。

在全面依法治國的總體部署下，改革共識的凝聚、發展秩序的維護、矛盾糾紛的化解，都只能且必須遵循法治的進路。簡單而言，在對于協同發展所涉及的一系列、多層次的推進和實現機制本身的考慮方面，也務必要強調程序法定、效力法定的法治基本要求。

3、 協同發展的配套工作機制仍不健全。

調研發現，京津冀三地雖經濟發展產業體系完備、引擎作用明顯，但發展方式不同、發展階段不同，因而至今尚未擺脫行政區經濟各求發展的舊有模式。目前尚缺乏有效的區際利益協調機制，尤其缺乏統一的地區性環境保護、食品市場監管規則，因此法治配套協調機制有待進一步深化。與此同時，在產業規劃、環保、交通等需要率先突破的領域，需要京津冀協同發展領導小組及其辦公室制定明確的路線圖，并加大督辦力度，避免三地在執行中的懈怠。但是，在商品流通、流動人口的權利保護，甚至環保、交通等領域，仍然可能存在某種形態的地方保護主義行為，僅靠中央領導小組及其辦公室的督導無法完全解決。

4、 協同發展工作推進中存在法律風險。

在全面依法治國的總體部署下，京津冀協同發展戰略應當遵循法治的要求，以法治方式逐步推進。但是，囿于戰略目標、任務的現實設定，具體貫徹落實就很容易落入目標導向的工作推進模式中，特別是在非首都功能疏解方面，因工作任務重、要求高、時間緊，容易引發相應的法律風險：一是行政訴訟風險點多，二是滋生腐敗案件的風險大，三是勞務與商事合同糾紛數量增加。

以法治保障京津冀協同發展的幾點思考

1、 探索推進區域立法，發揮法治的引領、規范作用。

在全面依法治國的大背景下，京津冀協同發展必須遵循法治進路。即便是作為正式制度的法律尚未充分時，也不應偏離于法治思維、法治方式的基本要求。

從區域發展、治理的國際經驗看，國家通過立法引領、規范發展以及頂層設計的法定化是較為通行、有效的做法。由此，京津冀協同發展，一要探索推進區域立法，針對疏解非首都功能，從根本上治理“大城市病”，加強首都圈建設，有必要考慮立《首都圈法》；針對區域協同發展縮小三地發展落差、實現區域協調共贏發展的目標，考慮《區域發展促進法》立法；針對區域協同發展中重點任務的實現，嘗試《區域大氣污染防治條例》、《區域產業結構合理化促進法》等專門立法。二要堅持區域發展規劃法定，提高規劃的執行力。

國家層面為京津冀協同發展提供法律支持似乎始終是值得大力倡導的。即便在區域協同發展立法方面一開始難以做到在全國人大層面的立法，在國務院層面出臺促進區域協調發展條例的條件也正在成熟。

2、 以三地合作協議方式確立協同發展的合作規則。

除依靠全國人大立法外，京津冀三地還可以簽訂協同發展方面的具體協議，把一些明確、具體的規則確立下來，并分別在各自轄區內公布、實施。當三地政府不遵守或者不積極實施時，這些規則可以向不遵守一方施加責任，或者通過個人訴訟等司法救濟途徑迫使三地政府遵守這些規則。借助這種方式，也可以為京津冀協同發展的法治化提供規則前提。

這些規則應該具有法律效力，而且只要三地尚未聲明全面退出這些協議或者不認可某項協議條款，這些規則的效力應該比三地各自的地方性法規的效力還要高。因此，簽訂、認可和公布這些規則的主體應該是三地的人民代表大會。

3、 完善協同發展規則的實施機制。

在具備了協同發展規則之后，就需要可靠、有力的執行機構加以實施。京津冀三地在協同發展中，有些從長遠來看對三地有利的政策未必符合各地的短期利益，也未必符合某些官員的個人利益。因此，三地可能在執行協同發展戰略和協同發展規則方面消極懈怠，甚至在某些領域采取地方保護主義措施。對此，法治建設不得不考慮規則的實施機制建設。

具體地說，在我國目前的司法體制下，可以考慮在獨立于京津冀三地的全國最高法院設立專門負責保障全國人大相關立法得以實施的法庭，或者京津冀三地協商設立三方共同信任的仲裁庭，專門負責審理圍繞三地合作協議發生的訴訟。

（北京市政府法治研究中心 執筆人：賈小雷 周悅麗 牟效波）