——環保專家解讀《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》

作為環境治理的“底盤性”制度改革，省以下環保機構的垂直管理制度改革(以下簡稱“垂改”)是生態文明體制改革的關鍵環節。

如何理解此次垂改的基本路徑，怎樣解決環保領域的突出問題，又怎樣處理好環保機構的隸屬條塊關系……針對《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)的相關規定，本報記者采訪了環境保護部地方環保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤。

改革路徑：圍繞“4個突出問題”系統解決

現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環境監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象大量存在。為此，在十八屆五中全會上，習近平總書記將其概括為“4個突出問題”：

“一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任，二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。”

“這是為什么實施垂改的主要背景。《意見》始終堅持以‘4個突出問題’為導向，整體架構也圍繞如何解決突出問題來展開。”吳舜澤指出。

以如何解決地方保護主義對環境監測執法的干預為例，《意見》主要從三個層面破解：一是體制上，省級環保部門直接管理市級環境監測機構，確保生態環境質量監測數據真實有效；市級統一管理行政區域內的環境執法力量，依法獨立行使環境執法權。二是保障上，駐市級環境監測機構的人財物管理在省級，縣級環保部門的人財物管理在市級。三是領導干部管理上，縣級環保分局領導班子由市級環保局直接管理，市級環保局領導班子由省級環保廳(局)主管。

在吳舜澤看來，《意見》對環保機構、環境監測監察、環境執法等不同領域，省市縣不同層級實施了有上有下、有收有留的差別化安排。“例如，市級環境監測機構主要負責生態環境質量監測評價，上收到省級，防止生態環境質量監測數據干擾；縣級環境監測機構主要負責執法監測，隨縣級環保局一并上收到市級，留在屬地配合環境執法隊伍，提高環境執法效能。”

“這一系統設計，回應了地方訴求，兼顧了現實情況，具有較好的可操作性。”吳舜澤評價道。

基本方向：建立條塊結合的管理體制

在吳舜澤看來，實施垂改，調整機構隸屬關系是手段，重構條塊關系是方向，落實各方責任是主線，推動發展和保護內在統一、相互促進是落腳點，“尤其要摒棄垂改后地方環保主體責任轉移到環保系統或上交到上級政府的錯誤觀點”。

“垂改是要強化地方黨委和政府的生態環境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任，尤其要通過條上的垂改來倒逼地方政府履責，制度化、機制化、長效化地推動、落實發展和保護黨政同責、一崗雙責——這是環保垂直管理制度改革與其他改革的一個明顯不同。”吳舜澤強調。

為了不因改革削弱、上交地方黨委和政府環保主體責任，也不讓地方黨委和政府權責不等、沒有手段、無法履責，《意見》把充分調動條塊兩方面積極性作為基本方向，并提出包括“省市縣政府建立健全環保議事協調機制”在內的五方面措施。對此，吳舜澤認為，這是通過改革，將實際普遍存在的以環保系統為主的環境履責體系，調整為地方黨委和政府負責、環保部門統一監管、相關部門各司其職的大環保工作格局，“目的就是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制”。

創新做法：先行先試再有序推進

《意見》針對制約現實工作、多年來反映強烈、長期期待解決的體制機制問題，提出了一些很好的解決思路、辦法和措施。用吳舜澤的話來說，就是“含金量很高”。

“例如，賦予環境監察新內涵，建立健全獨立權威高效、專司督政的環境監察體系，日常駐點監察和定期督察巡視相結合，形成制度鏈條；將環境執法機構列入政府的執法部門序列，依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環境執法人員統一著裝，增強環境執法權威性……”吳舜澤認為，這些創新舉措彰顯了中央改革的決心和力度，需要各地結合地方實際，積極探索創新。

黨中央、國務院對本次垂改作出“前期準備、地方試點、全面推進”三步走的部署，《意見》的印發標志著第一步順利完成、第二步正式啟動。當前，推動地方搞好試點是重中之重。

據吳舜澤介紹，目前河北、上海、福建、河南、貴州、青海等12個省(市)以黨委或政府名義提出了改革試點申請，開展了改革實施方案起草等前期準備工作。“環境保護部、中央編辦將從東中西部區域統籌、經濟社會發展特點和環境問題類型等方面考慮，統籌確定試點省份，成熟一個、備案一個、啟動一個，力爭在2017年6月底前完成試點工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，‘十三五’末全國省以下環保部門將按照新制度高效運行。”