從根本上說(shuō)，央地財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革，是要在“中央決策、地方執(zhí)行”的模式中，以財(cái)稅體制改革為突破口，尋找到法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的治理模式。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》24日正式公布。意見(jiàn)要求，財(cái)政事權(quán)由中央決定，適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)，逐步將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等確定或上劃為中央財(cái)政事權(quán);加快研究制定中央和地方收入劃分總體方案，進(jìn)一步理順央地財(cái)政分配關(guān)系，形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制等。意見(jiàn)提出，到2019—2020年要基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

這是1994年分稅制改革以來(lái)頒發(fā)的首個(gè)央地事權(quán)劃分改革意見(jiàn)。1994年分稅制改革，在財(cái)稅收入上劃分了中央與地方的利益關(guān)系，為充實(shí)國(guó)庫(kù)、讓中央財(cái)政發(fā)揮主導(dǎo)作用奠定了基礎(chǔ)。不過(guò)，分稅制改革沒(méi)有涉及央地政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，如指導(dǎo)意見(jiàn)所指出的那樣，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過(guò)多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠;一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過(guò)多。權(quán)責(zé)不清和央地博弈，不僅不利于資源的合理配置和使用，不利于中央政策意志的貫徹落實(shí)，也對(duì)各領(lǐng)域深化改革特別是財(cái)稅體制改革、理順國(guó)家治理體系造成了障礙。

央地權(quán)責(zé)的劃分改革，一直是全面深化改革相關(guān)部署的重中之重。2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和2014年十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中都曾提出央地權(quán)責(zé)劃分的改革思路。國(guó)務(wù)院公布的指導(dǎo)意見(jiàn)，實(shí)際上就是中央部署的進(jìn)一步細(xì)化。而從意見(jiàn)中可以看出，“一加”和“一減”構(gòu)成了改革的主線條。

“一加”是適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)。“一加”不僅強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的上收，實(shí)際上還凸顯了中央的財(cái)政支出責(zé)任。在地區(qū)發(fā)展差異鴻溝仍未消除、內(nèi)外發(fā)展環(huán)境波動(dòng)的情況下，保證基本公共服務(wù)的普惠性和均等化，保證國(guó)家安全、維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的中央主導(dǎo)權(quán)，就是中央的責(zé)任。明確中央的財(cái)政支出責(zé)任，還有助于強(qiáng)化中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排資金的監(jiān)管，防止地方被動(dòng)安排配套資金導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊。過(guò)去，這方面的案例多次引發(fā)社會(huì)關(guān)注。

“一減”，是減少規(guī)范央地共同財(cái)政事權(quán)。職責(zé)不清造成互相推諉，始終是影響國(guó)家和地方理財(cái)科學(xué)化、公開(kāi)化、透明化的一大弊端，而且妨礙了財(cái)稅體制改革的節(jié)奏。按事權(quán)構(gòu)成要素、實(shí)施環(huán)節(jié)分解細(xì)化各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)，實(shí)際上就是明確地方事權(quán)。只有地方事權(quán)得以確定，才能夠劃定與之相匹配的財(cái)權(quán)，推動(dòng)相關(guān)改革。

從根本上說(shuō)，央地財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革，是要在“中央決策、地方執(zhí)行”的模式中，以財(cái)稅體制改革為突破口，尋找到法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的治理模式。可以想象，在慣性治理模式下，央地權(quán)責(zé)劃分改革的“加減”法并不容易演算，但是，只要按照改革路線圖堅(jiān)持改革，國(guó)家財(cái)政就可實(shí)現(xiàn)清晰的“數(shù)目字管理”，國(guó)家治理體系也可因改革得到進(jìn)一步優(yōu)化。相關(guān)報(bào)道見(jiàn)A05版

本報(bào)特約評(píng)論員徐立凡