記者 郄建榮 制圖／高岳

2015年是新環保法實施元年，也是社會組織參與環境公益訴訟主體資格被正式確認元年。但是，環境公益訴訟并未出現“井噴”。自然之友法律與政策倡導總監葛楓今日向《法制日報》記者透露，2015年，由社會組織所提出的環境公益訴訟只有37起。

葛楓介紹說，環境公益訴訟的個案數量相較新環保法之前大幅上升，但是相較我國嚴重的環境現狀，這個數量還太少。同時，環境公益訴訟制度的實施尚未在全國范圍內鋪開。

在葛楓看來，新老法律不銜接的問題，環境公益訴訟中的生態環境修復和損害賠償費用的如何使用管理及監督等都亟待解決。

北京大學法學院法學博士、副教授王社坤以及北京大學環境科學與工程學院碩士馬榮真則認為，絕大部分環保組織的訴訟能力和訴訟意愿都較低也是一個不能忽視的問題。

環保組織環境公益訴訟仍有門檻

據自然之友統計，2015年，包括自然之友、中華環保聯合會、中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(以下簡稱綠發會)等9家環保組織共提起環境公益訴訟37起。其中，6起在當年審結。

據葛楓與自然之友法律與政策倡導項目主任王惠詩涵介紹，提起環境公益訴訟的9家環保組織中除了貴陽公眾環境教育中心、中華環保聯合會和自然之友在新環保法實施之前提起過環境公益訴訟外，另外6家是首次擔當環境公益訴訟的原告。

葛楓透露，據自然之友不完全統計，目前，在各地從事環境保護相關公益活動的民間環保組織中約有30余家符合環境公益訴訟起訴資格，而其中有意愿提起環境公益訴訟的組織并不多。

從事環境公益訴訟的環保組織普遍認為，相比我國嚴重的環境現狀，環境公益訴訟案件數量仍太少。

“除了個別環保組織外，絕大部分環保組織的訴訟能力和訴訟意愿都較低。”在王社坤以及馬榮真看來，環保社會組織中的法律專業成員較少；部分還都是志愿者；從事環境法律服務的專職成員，投入到環境公益訴訟中的時間和精力難以保證。

葛楓認為，法律對主體資格有比較嚴格的限制也是一個原因。她說，盡管新環保法已經明確了社會組織的公益訴訟主體資格，但是，實際訴訟過程中，一些案件仍然遇到“門檻”問題。“2015年12月，針對云南昆明大型煉油項目，自然之友提起的重大風險預防性訴訟，已按要求提交補正材料，目前仍在等待結果。”葛楓告訴《法制日報》記者，就2010年大連“7·16溢油事件”，大連市環保志愿者協會也曾提起環境公益訴訟，但是，法院裁定不予受理。

葛楓透露，2015年3月，自然之友提起的重慶渣堆水污染案和內蒙神華煤制油項目草原生態破壞案至今沒有收到法院的任何回復。

究其原因，葛楓與王惠詩涵認為，各地法院對民事訴訟法、新環保法及相關司法解釋中的環境公益訴訟主體資格的規定理解不一。“有的做限制性的理解，有的做寬松式理解。”她們建議，在目前只有少數幾家環保社會組織有意愿有能力提起環境公益訴訟的現實狀況下，對其主體資格的法律規定不宜做過多的限制性解釋。

同時，她們認為，在環境保護與經濟發展沖突比較明顯時，環境司法如何能夠保持獨立，不受行政等各方力量的影響是關鍵。此外，目前，社會組織發展的還不成熟，很多地方的法院對社會組織的了解有限，因此會十分謹慎的對社會組織進行資格審查，這也影響了法院受理環境公益訴訟。

葛楓與王惠詩涵提出，不能再為環境公益訴訟立案設置門檻。

建議允許提起行政公益訴訟

自然之友對2015年社會組織為原告的環境公益訴訟各省立案情況進行梳理發現，全國只有江蘇、貴州、山東、福建、浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等14省(市)的法院受理了社會組織提起的環境公益訴訟。

“從統計情況來看，江蘇、貴州、山東和福建在立案數量上分別是11起、8起、4起、4起；浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川也實現零的突破，分別有一起環境民事公益訴訟案件被立案受理。”葛楓說，綜合分析來看，一個區域是否有專門的環境司法機構設置、當地政府及司法系統是否對環境司法和社會組織提起公益訴訟持積極開放的態度，是環境公益訴訟制度在當地能否得以有效實施的關鍵因素。

據她介紹，貴州省的8起公益訴訟案件均在貴陽清鎮市人民法庭生態保護法庭立案受理；福建省共有4起環境民事公益訴訟案件被立案受理。“福建省是林業大省，之前，省各級法院系統有專門的林業審判庭，現在更名為‘生態環境審判庭’,將單純的林業林權保護拓展到全面的生態環境保護。”葛楓說。

葛楓指出，全國34個省級行政區中只有14個省(市)受理了社會組織提起的環境公益訴訟案件，她認為，環境公益訴訟制度的實施尚未在全國范圍內鋪開。

同時，社會組織不能提起環境行政公益訴訟也是一個缺憾。“由于行政訴訟法缺乏公益訴訟的明確規定，2015年沒有社會組織為原告的行政公益訴訟。”葛楓說，目前，檢察機關提起的公益訴訟案以行政公益訴訟為主。在此基礎上，也應該積極探索行政公益訴訟主體的多元化，鼓勵社會組織作為行政公益訴訟的主體之一來進行探索。

葛楓提出，社會組織舉報到檢察機關，要求檢察機關提起行政公益訴訟，如檢察機關無正當理由不提起的話，社會組織作為主體發起行政公益訴訟，符合立案條件，法院應當立案。

新老法律不銜接影響案件受理

據葛楓介紹，大連環保志愿者協會訴中油燃料油股份有限公司等7被告海洋污染案中，大連海事法院依據海洋環境保護法裁定原告不符合起訴資格，不予受理。同樣是針對溢油事件提起的訴訟，“綠發會訴康菲石油中國有限公司及中海石油(中國)有限公司海洋污染案”卻被法院依據環保法受理。

“海洋環境保護法第90條第二款規定，‘對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。’這條規定如何與新環保法第58條規定銜接成為亟需解決的立法問題。”葛楓表示。

錢從哪來到哪去問題仍未解決

經費不足是影響環保組織提起環境公益訴訟原因之一。

據葛楓介紹，環保組織從事環境公益訴訟需要資金支持。據她介紹，環保組織在進行環境公益訴訟過程中，除了要承擔鑒定評估費、律師費外，還要承擔調查人員的調查費用等等。

王社坤、馬榮真透露，近一半的環保社會組織年度經費預算不到50萬元，大部分環保社會組織的年度預算都在100萬元以下。環境公益訴訟成本動輒數百萬元，對大部分環保組織來說負擔很重。

除了環保組織從事公益訴訟“錢從哪來”的問題仍沒有解決外，葛楓認為，環境公益訴訟中的生態環境修復和損害賠償費用的使用管理及監督機制尚需建立。也就是說，“錢到哪去”的問題也未解決。

從江蘇泰州1.6億元天價公益訴訟到近期中華環保聯合會在山東勝訴的大氣污染案，葛楓表示，2015年結案的個案大都涉及修復及生態損害賠償費用的使用、管理和監督。她建議，應該鼓勵在個案實踐中探索適合我國和各地方情況的管理和監督模式。“但無論是何種模式，其中最重要的是這類資金要接受包括原告在內的社會各界的監督，保證資金的使用透明公開。”葛楓說。