中央城市工作會議指出,要尊重城市發展的規律。當前有關特大城市的人口規模如何決定和調控,有各種觀點和主張,相關討論中存在很多理論和思想中的模糊地帶,筆者認為非常有必要做一些梳理。筆者認為,市場價格機制應該在調控城市規模的進程中起決定性作用,政府的作用應該是在沒有價格機制的時候去建立價格機制,而在無法運用價格機制的領域,再用行政手段來彌補市場的缺陷。在政策上,應該防止政府忽視市場機制建設,而用行政力量取代市場功能。

一、 價格機制應該起調控城市規模的決定性作用

城市規模本質上是個企業和居民的選址問題,是經濟主體權衡利弊的結果,因此,城市規模由一個可以用“DCPSP”來概括的城市發展規律來決定,這個規律由五個構件共同組成:

1、 需求(Demand):企業選址追求的是利潤最大化,個人選址反映的是對美好生活的向往,人口向更高的收入、更好的就業和綜合生活質量遷移。

2、 約束(Constraint):企業和個人的決策面臨資源與環境容量約束。

3、 價格(Price):通過市場價格調節,城市規模必然小于容量約束,而不會突破約束。

4、 供給(Supply):雖然在短期內資源環境的總量是給定的,但是在長期,資源和環境的總量可以通過經濟增長、以及技術和管理手段來增加。換句話說,城市的承載力不是一個常數,而是可以在動態過程中逐步增加的。

5、 政策(Policy):價格機制并不是萬能的,當市場出現無法通過價格機制來解決的外部性問題時,政府職能是減少負外部性,增加正外部性。

在上述城市發展規律中,體現了市場經濟作為配置資源的決定性力量,而政府更好地發揮作用。政府發揮的作用體現在兩個方面:第一,通過政府掌握的技術和管理手段來增加供給,比如說,上海市建設青草沙水庫來增加生活用水供給能力,同時,通過西電東輸和西氣東輸來增加能源供給;第二,政府可以在出現環境污染和交通擁堵的負外部性問題時,通過政策來減少負外部性,比如征收排污費和車牌稅,同時,在存在知識外溢這樣的正外部性的領域,通過政策來增加正外部性,比如舉辦公益性的文化活動。

在政府發揮作用的時候,也需要借助價格機制最大化資源配置效率和人民福利。例如,在通過公共投資來增加資源總量時,應對資源使用者征收與投資相適應的費用,比如說,將建水庫和輸電的成本體現在水價和電價上,這時,才可以讓使用者更有效地利用資源。當然,如果政府想在效率基礎上增加平等的目標,那么,可以對低收入者進行補貼,比如說實施階梯型的水價和電價。

此外,在出現外部性問題時,需要將市場價格機制與行政手段進行最佳的配合。比如說,在群租現象的管理中,不同環節的治理機制各有不同。有些是有外部性但可以運用價格機制來治理的,比如對于環境衛生問題可以運用罰款機制;有些是有外部性但缺乏價格機制的,比如公共安全,這時,對于在群租房內實施違法活動的,可以通過法律途徑來治理;而有些是沒有外部性的,則應該交給市場去調節,比如說,人均居住面積的大小并不影響其他人,其成本-收益都是由承租人來承擔的,這應讓市場根據供求決定,而不應是行政干預的目標。而有時,價格機制的確失效,需要政府干預。比如說,一個城市的公園到底有多大價值是很難有市場評價的。再比如說,在涉及到跨代的長遠目標時,對于未來的需求,當代的政府很難準確估計。在這些情況下,行政手段仍然是價格機制的補充。

二、 用行政手段控制城市規模弊大于利

根據以上規律和原則,在城市規模的決定這一問題上,有兩個思維誤區長期影響著政策制定:

第一,人為地設定城市的“承載力”缺乏理論基礎。事實上,這個“承載力”如果是指環境資源總量,那么,在長期,它是動態可變的,而在短期,如果存在市場的價格機制,承載力是不可能被突破的。因此,在理論上,不存在以“承載力”為由的控制城市規模政策,在國際上也沒有人為設定城市承載力的先例。

第二,在市場和政府之間是可以有明確的理論來劃分邊界的。在市場能夠發揮其配置資源的決定性力量的時候,政府不應用行政力量取代市場。因此,在國際上沒有直接運用行政手段來管制國內跨地區人口流動的先例,也沒有人為規定人均居住面積的先例。

如果不充分認識到城市發展的客觀規律,不重視價格機制的基礎作用,那就會給政府工作帶來巨大的困惑,甚至出現事與愿違、事倍功半的結果。

在規劃城市未來人口和空間的時候,如果住房、基礎設施和公共服務的增長跟不上人口的實際增長,那么,市場經濟將出現價格調節供求的結果。在住房市場上,如果住房供應不足,房價上行壓力將始終存在。而在基礎設施和公共服務方面,由于缺乏價格機制的調節作用,那么,在出現短缺的時候,就可能不得不用行政手段來強制平衡,引發群眾不滿。因此,特大城市必須要科學地預測人口增長趨勢,避免在未來出現更嚴重的城市病,以及基礎設施和公共服務的短缺。事實上,在過去的歷史上,曾反復出現政府規劃的城市規模被突破。更重要的是,當政府對基礎設施和公共服務按規劃人口來投資建設的時候,事后的城市病在本質上是供給不足的問題,而不是需求過多的問題。

如果對城市人口規模采取行政性的管制政策,必然出現對常住人口出現差別化的對待,尤其是在公共服務方面,而這又與公共服務覆蓋常住人口的改革趨勢相違背。公共服務的作用原本是要縮小人們由收入差距帶來的福利差距,但如果將公共服務與戶籍掛鉤,而戶籍門檻又與技能掛鉤,那么,公共服務的覆蓋對象并不是城市中最低收入群體,其作用反而是在擴大常住人口的實際福利差距。同時,對于低技能者設定更高的落戶門檻,必然導致這部分勞動力的供給不足,結果導致其短缺或勞動成本上升。

三、 實施市場主導的城市規模管理政策

根據以上分析,如果要讓城市實現發展、綠色、共享等幾個目標,在經濟增長、環境宜居和社會和諧之間尋求共贏,那么,建議相應采取以下幾個方面的政策組合:

第一,進一步引入價格機制來實現基礎設施與公共服務的供求平衡。對于基礎設施和公共服務的投資成本,應該用價格機制讓享用者付費,這樣,價格本身就會反映在城市居住的成本,從而影響一個人是否進入特大城市的決策。

第二,對于城市發展中的外部性問題,應運用價格機制來應對。針對生產和生活中存在的正、負兩方面的外部性,合理設計價格機制,可以將社會的環境、擁堵等成本分攤給造成這些問題的個體,同樣,也可以讓產生社會正效應的個體得到更高的收入。這些價格機制也可以影響不同類型的行為的發生,進而影響個人或企業的選址決策。政策上如果不能用價格機制來讓實施外部性行為的主體承擔成本,那么,在本質上,這就形成了相關行為人的特權,與市場經濟的公平原則是不符的。

第三,在價格機制發揮決定性作用的同時,對于城市規劃中涉及到難以有價格機制的環節,比如綠地的面積和布局,又比如建筑物的容積率,應多方引入科學研究和專家意見,同時,借鑒國際經驗,提高規劃的科學性和先進性。城市規劃應綜合考慮經濟、社會、環境等多方面因素,讓規劃跟上經濟社會發展的實際需要。

第四,基于分享理念,實施對于合法就業的常住人口公共服務均等化。一個人能夠在一個城市就業,本身就是各種生產要素市場綜合作用的結果,反映了城市產業發展所產生的就業需求。國際上的普遍做法是,合法就業人口是城市的貢獻者,因此需要對等地享受公共服務。即使對于外國人,只要能夠拿到工作許可,也同樣享受基本的公共服務。從長期來看,所有常住人口(特別是其中事實上長期居住的人口)是城市發展的人力資源,應得到平等的公共服務,并成為提升城市人力資源戰略的實施對象。

(作者系民建上海交通大學委員會會員、民建市委經濟研究委員會主任、上海交通大學特聘教授、上海交通大學中國發展研究中心主任。)