“層層加碼”現象的本質是官僚主義

各類“層層加碼”現象，無論其具體表征如何，本質上都是官僚主義，是中國幾千年官本位文化傳統之遺毒，也是新時期“官場病”的典型病癥。

中國幾千年來的官本位文化傳統，使官場上下級間存在著“媚上欺下”的風氣。官本位社會離不開官，尊官、重官，以官位高低來定秩序，官場內部則體現為森嚴的尊卑等級，“官大一級壓死人”，下級官員的任命和晉升，完全依賴于上級領導的栽培與賞識，他們對上級只能唯唯諾諾、仰其鼻息。在這種情況下，政策的推行過程就變成了工作任務的層層交辦，每一層級的政府，都是通過對下一層級施壓，來謀求任務的高效完成，進而獲得上級的嘉許。而在政務運行一線的基層公務員，反而最不具備政策制定和推行的發言權，他們窮于應付，極少有發揮主觀能動性的機會，面對上級的層層重壓，因缺乏認真完成工作的必要時間和精力，也就只好層層打折不求質量。本該因地制宜、因時制宜開展與落實的政策，在實施中非但不能有效聯系實際，反而以揣摩上級領導的意圖為第一要務，敷衍塞責，華麗收場。“層層加碼”這種“上級壓下級”“下級哄上級”的怪異現象，在冗官充斥的各級官場普遍滋長，并造成了極壞的影響。

官僚科層制度本身的缺陷，也會導致行政效率的低下。科層制的惰性和它衍生出來的“官場病”，古今中外都沒有哪個國家能徹底避免。就今天的中國而言，對這一病癥的危害更須高度警惕。我們知道，政府層級越多，上下級間的信息溝通就越困難，政策實施效果就越容易背離政策初衷。面對今天日新月異的改革發展實踐，傳統的官僚指令式的政策運轉方式，已無法跟上時代的步伐。我國許多地方的官場行政，不僅手續龐雜，而且程序繁冗，科室層級太多，每經過一個層級，就會經歷一次“加碼”，其結果都是背離政策初衷更遠。很多中央出臺的好政策，就在官僚體制的層層“加碼”中，偏離了軌道，出現了問題。

僵化呆板的行政體制，也會導致臨事推諉、不負責任的工作態度。自從中央推行“八項規定”，強勢反腐“打虎拍蠅”以來，一些貪官紛紛落網，百姓拍手稱快。但另一種“官場病”，庸官怠政現象卻凸顯出來。雖然他們沒有以權謀私，大把撈錢，卻時時處處消極怠政，推卸責任。我們往往能觀察到一個很奇特的現象：一方面，很多公務員們日常顯得事務繁忙，常年加班加點忙得不可開交；另一方面，大量政務推諉停滯，運轉拖沓。這在相當程度上是由官僚科層制度本身弊端導致的。“層層加碼”現象是體制性反應，是科層制“帕金森”綜合癥的典型癥狀，部門都有部門利益，且都傾向于自身利益的最大化。政府每一層級向下級的“加碼”，本質上都是為給自己留足工作時間和空間，打好“提前量”，通過這種方式以降低自己在政策運行中犯錯誤的風險，可謂給自己留足了閃轉騰挪的余地。然而這種做法的成本很高，它不僅無謂地浪費了行政運行的時間和成本，而且大大加重了基層公務員和人民群眾的負擔，是政治上不負責任的表現。

“層層加碼”終會導致脫離群眾

機關“層層加碼”現象的凸顯，表明各級政府在政務處理過程中，其工作的出發點和落腳點嚴重偏差。表面上看“層層加碼”似乎是政策運行過程中的程序設置問題，是不值一提的小事，但如果長期放任不管，最終會導致執政當局脫離人民群眾，走到人民群眾的對立面去，這是不可忽視的大事情。

首先，它會導致政府行政效率的進一步降低。“層層加碼”現象中所添加的“砝碼”，并不是出于真正政務運行的需要，而是為了推諉責任或取悅上級所增設的“附加任務”。隨著“層層加碼”現象在機關成為常態，這類“附加任務”往往會保留甚至固化。長此以往，政務運行過程中的冗余環節勢必越來越普遍和繁雜，從而大量占用公共資源，降低行政效率。

其次，它會導致虛假的政績觀和形式主義的泛濫。“層層加碼”現象容易給人們帶來一個假象，即在政務運行過程中，政府管得“越多越好”“越快越好”“越詳細越好”。這種政績觀忽略了政務運行的“質”，而僅僅看到了其“量”。如任其引導，會激勵政府將觸手伸得更遠，對更多社會事務管得更寬，統得過死，從而可能扼殺社會自身發展的活力；另一方面，政府本身無力應對不斷快速發展的社會事務，導致其干預和管理浮于表面，致使體制內形式主義泛濫。

“層層加碼”現象本質上是官僚主義的衍生物，站在人民的對立面，與政府“為人民服務”的宗旨是相背離的。習近平總書記倡導國家治理現代化，就是要將傳統的以“統治”為核心的“馭民之術”，轉向以“治理”為核心的現代政治體系。而這一體系的核心，是“必須識民情、接地氣。要把立黨為公、執政為民落實到全部工作中，認真貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發揮人民首創精神，著力解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷讓人民群眾得到實實在在的利益，充分調動人民群眾的積極性、主動性、創造性”。

簡政放權是清除“官場病”的良藥

為政在人，治國必先治官。執政者在吏治問題上能否處置得法，建立一套平穩高效的官員管理制度，直接關系著其命運。對官僚主義痼疾必須下大力氣消滅，鏟除“層層加碼”這一不正常現象得以滋生的土壤。

官僚主義產生的根源之一，就在于政府和官員權責不清，官僚部門利益無法被監管和遏止。我們過去有計劃經濟和全能型國家的歷史包袱，即便改革開放三十余年了，政府過度伸入社會的觸手，仍沒能完全收回。政府對社會事務管得過多，管得過細，管理層級過繁，機關單位疊床架屋，自然給“層層加碼”之類的現象提供了生長空間。切實減少政策推行和行政審批過程中不必要的中間環節，是整治官僚主義的一劑良藥。黨的十八屆三中全會以來，中央提出全面深化改革，在政府改革領域最搶眼的舉措，便是大力推動簡政放權，國務院先后取消和下放了近八百條行政審批事項。2016年6月27日，李克強總理在2016年夏季達沃斯論壇中提出：“我們還要進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，轉變政府職能，來營造公平競爭的市場環境，堅決把政府該放的權放出去，能放給市場的直接放給市場，同時加強事中事后監管，而且還要探索包容有效的審慎監管方式。”

對官僚主義者以“層層加碼”所造成的亂象，所帶來的行政效率低下、責任推諉等“官場病”，執政當局不可等閑視之，其病癥之根本原因不在個人，而在體制，因而解決之道在于切實轉變執政理念，進一步推行簡政放權，破除行政壟斷，進行體制性改革。習近平總書記在在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中重點強調：“各地區編制本地區發展規劃，要結合實際，實事求是，留有余地，不能搞層層加碼。要把抓落實擺在突出位置，制定具體方案，明確責任分工，防止任務落空，堅決克服‘規劃規劃、墻上掛掛’，‘規劃是一套、做起來是另一套’的現象。”破除行政壟斷重在落實，只有將對上級負責轉變為對人民群眾負責，將“統治之術”轉變為“治理之道”，“層層加碼”這類官場上的不良現象，才不會有滋生的土壤，“官場病”的種種癥狀才可能得到有效遏制。

(作者為北京大學政府管理學院教授、博導；中國石油大學（北京）人文社會科學學院張昊對本文亦有貢獻)

【參考文獻】

①《習近平在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話》，《求是》，2016年1月1日。