中國人民政治協商會議，是中國共產黨倡導建立和領導的人民統一戰線的組織，是多黨合作和政治協商的重要機構，是人民民主的重要實現形式。人民政協與時俱進，其主要職能從政治協商到增加了民主監督、參政議政是一個歷史過程，中共十八大報告首次提出社會主義協商民主制度，又賦予了政協職能新的歷史意義。

人民政協的建立及其主要職能：政治協商

中共二大開始提出的統一戰線方針，首先在新民主主義革命中發揮了“法寶”優勢。1948年春，解放戰爭即將取得全國性勝利，籌建新中國的重大任務提上日程。此時，中共不忘初心，堅持統一戰線方針，在“五一口號”中正式提出“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”的倡議，并很快得到各民主黨派、各人民團體、各界愛國人士的響應。經過中共同各方代表緊張而有序的籌備，中國人民政治協商會議第一次全體會議于1949年9月21日至30日在北京隆重舉行。

由于歷史條件所限，當時無法進行全國普選，各級人民代表大會尚不能召開。為此，由662名各方面代表出席的人民政協第一次全體會議，代表全國人民的意志，代行了全國人大的職權，通過了具有臨時憲法性質的《共同綱領》和《中國人民政治協商會議組織法》、《中央人民政府組織法》，作出了關于國都、國旗、國歌、紀年4個重要決議，選舉了人民政協全國委員會和中央人民政府委員會，宣告了中華人民共和國的成立。正如習近平總書記所指出，這次會議“標志著愛國統一戰線和全國人民大團結在組織上完全形成，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度正式確立。人民政協為新中國的建立作出了重大貢獻”。

閉會期間，中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國，對內領導國家政權；政協全國委員會作為政協全體會議自身的常設機關，不行使國家權力，但擁有統一戰線組織的政治協商職能。新中國成立之初，全國政協依照政協組織法規定，協商討論了有關穩定物價、調整稅收、土地改革、懲治腐敗等重大政策方案和相關法律法規草案，向中央人民政府委員會提出了多個建議案，很好地履行了職能。

1954年9月，全國人大召開，政協不再承擔“代行”任務。由于統一戰線將長期存在，因此，作為統一戰線組織的政協也需要長期存在。這在人民政協籌備期間曾明確過。1954年底，中共領導人進一步堅持與解釋了保留政協的主張及其相關問題。毛澤東指出，政協性質有別于國家機關，“要區別各有各的職權”。他還闡述了政協的五項任務，除了“學習”以外，四項都是“協商”或包含“協商”，如協商國際問題、協商有關候選人名單、協商國家各方面的關系等。歸納起來，當時對繼續存在的人民政協的主要職能依然定位于政治協商。后來，尤其是改革開放以來，各級人民政協的政治協商職能在涵義、內容和形式等方面進一步得以明晰與豐富。

政協職能的延伸：民主監督與參政議政

中共很早就意識到黨和政府必須接受監督。1945年，毛澤東在與黃炎培討論如何跳出歷史“周期率”時，已提出“讓人民來監督政府”；1954年，毛澤東在闡述政協任務時要求政協向國家機關“提意見”，其中包含了政協監督的意蘊；1957年2月，毛澤東在最高國務會議上的講話中，更是提出了中共與民主黨派“長期共存，互相監督”的八字方針。由于中共與民主黨派是政協的組成單位，“互相監督”也理應成為政協的一項重要職能。

走過歷史的曲折，中共十一屆三中全會召開后不久，鄧小平就指出：“中國社會主義現代化建設事業，繼續需要政協……”并多次將政治協商與互相監督并列為政協應當發揮的兩大作用。1982年12月，五屆全國政協五次會議制訂的政協章程，在規定“政治協商”的同時，首次載明政協還“通過建議和批評發揮民主監督的作用”。1989年1月，七屆全國政協常委會頒布了《政協全國委員會關于政治協商、民主監督的暫行規定》。這些都表明人民政協與時俱進，實現了主要職能的拓展：由“政治協商”拓展至“政治協商、民主監督”。如果說，“互相監督”側重于黨際關系，那么，包含互相監督的民主監督其主體更廣泛，內涵更豐富。正如2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》所指出的，民主監督“是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督”。

上世紀九十年代初，建立社會主義市場經濟體制的目標被明確提出后，改革開放，建設中國特色社會主義的事業提升到了新的高度。1993年3月，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度被載入憲法。翌年3月，八屆全國政協二次會議修訂的政協章程，在規定主要職能是“政治協商、民主監督”之后，首次寫入了“組織……參政議政”。1995年1月，中共中央轉發全國政協常委會通過的《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》，將三大職能并提。2004年3月，十屆全國政協二次會議通過的政協章程，更是明確規定各級政協的“主要職能是政治協商、民主監督、參政議政”。這表明人民政協主要職能由原來的兩項拓展至加上“參政議政”后的三項。

將協商民主貫穿政協履職全過程

改革開放以來，中國社會逐步趨向利益多元化，公民的利益表達與政治參與要求隨之而日益增長，這是推動社會主義民主發展的原動力。與此相適應，中共一再提出要豐富民主形式，以擴大公民有序的政治參與。2006年2月，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》提出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種形式。”按筆者理解，這是從更宏觀的層面概括我國的民主形式，旨在強調：兩種民主形式對于擴大公民有序的政治參與，具有同樣重要的價值；克服一定程度上存在的重視選舉、投票而忽視協商這一民主形式的傾向。

中共十八大提出了“社會主義協商民主”概念，以及“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”的任務。雖然協商民主不僅僅屬于政協，但由于“政治協商”與“協商民主”有著明顯的契合度，政協在政治協商方面已有數十年的傳統，因此，十八大將人民政協作為“協商民主的重要渠道”，后來習近平總書記又將人民政協定位于“專門協商機構”，并要求“把協商民主貫穿履行職能的全過程”。筆者認為，如此緊密地將協商民主與政協職能貫穿起來，賦予人民政協主要職能的新理念和方法論。協商民主貫穿于、滲透于、融入于政協職能的全部履行過程，或曰，把原有的三大職能全部置于協商民主這一基礎之上。這對于人民政協在新形勢下增強履職能力，提升履職水平，具有重要意義。

筆者認為，必須做實協商民主。不能滿足于以往工作的套路和水平，這需要各級政協進一步領會中共提出社會主義協商民主的深意，以及協商民主的內涵、條件、要求等，積極推進制度化建設，真正“把協商民主貫穿履行職能的全過程”。政治協商，應放在社會主義協商民主的整體框架內，按照協商民主的要求加以開展；民主監督，監督什么、怎么監督?參政議政，參議什么政、怎樣參議？均應以協商民主為基礎。為此，委員要密切聯系本界別群眾，注意聽取與分析不同民意。須知，沒有不同觀點，就無須協商，而在利益多元化社會里，不同觀點隨處可聞；政協或有關界別要選準共同性問題，鼓勵在界別間或界別內表達不同民意和專家觀點，進行充分協商，盡可能地取得共識或準共識。在此基礎上通過提案、建議案、會議發言等形式所開展的民主監督或參政議政，才會比較全面準確地反映民意，提升監督與參議的有效性，才能為黨和政府決策民主化科學化，改進工作、減少失誤做出應有貢獻。也只有這樣，才能使人民政協因主要職能的拓展而呈現出新的氣象、新的水平、新的成效。

（作者系復旦大學教授、博士生導師）