新華社北京４月２８日電　題：政策出臺３個多月，“黑戶”落戶情況如何？

　　新華社“新華視點”記者陳尚營、陳諾

　　無戶口人員落戶問題一直備受關注。根據國務院辦公廳今年１月份印發的《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》要求，多地已出臺實施意見或已在操作層面落實。

　　“新華視點”記者調查發現，目前已有吉林、廣東、江蘇、陜西、河北等８個省份出臺實施意見。對于這些地方的“黑戶”群體來說，登記戶口在政策層面已無障礙。不過，有的地方在操作上還存在手續繁瑣的問題。此外，部分政策外生育的“黑戶”落戶積極性不是很高。

　　至少８省份出臺細則　均提“禁設或取消前置條件”

　　國務院辦公廳印發的意見將無戶口人員歸納成８類。各地根據實際情況，在此基礎上做了進一步細化。吉林省增加了“刑滿釋放、解除勞動教養未落戶的無戶口人員”這一類；廣東省增加了“無法查找身份信息的滯留流浪乞討無戶口人員”；江西省細化了“未辦理收養手續的事實收養無戶口人員”的兩種不同情況；陜西省增加了３類人員，包括“父母無戶口造成的無戶口人員”等。

　　各省在實施意見中，陜西表述為“取消不符合戶口登記規定的前置條件”，其他均表述為“禁止設立不符合戶口登記規定的任何前置條件”。

　　記者采訪了解到，還有部分省份的實施意見正在準備中。安徽省公安廳相關負責人介紹，今年２月２３日，省公安廳就省政府辦公廳《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見（代擬稿）》有關內容向社會公開征求意見，截止時間為３月２３日，目前相關細則仍在制定中。

　　此外，一些地方雖未出臺實施意見，但在操作層面已開始落實。四川省公安機關組織基層民警通過查閱檔案、入戶訪查、網上比對、發協查函等方法，逐村逐戶逐人查證，為符合政策規定的無戶口人員辦理戶口登記。自國辦意見實施以來，共摸排無戶口人員４．６萬余人，辦理登記戶口３．１萬人；遼寧大連市公安局從去年年底組織開展了解決“黑戶”問題專項行動，為１．２萬多“黑戶”登記了戶口。

　　合肥市公安局戶政管理處副處長曹留才介紹，雖然國家層面上解決“黑戶”的意見文件今年年初才公布，基層一些地方早在幾年前就在實際操作中陸續放開了特殊人群的落戶限制，“２０１１年合肥就對計劃外生育的人群落戶不再設置前置條件，這幾年針對其他七類人群的落戶限制也在漸漸放開。”曹留才說。

　　“黑戶”徹底落戶尚存三個問題

　　相關專家認為，國辦意見十分明確，對于無戶口人員，不管是什么時候、什么原因產生的，都要及時為他們依法辦理戶口登記。然而記者調查了解到，徹底解決“黑戶”落戶仍存在幾個現實問題。

　　－－總量難準確摸底。

　　２０１４年，國家發改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠曾專門就“黑戶”生存狀態進行過一次較為系統的田野調查。他說，如今全國公開的“黑戶”統計數據，依舊沿用２０１０年第六次全國人口普查時的１３００萬。“從我們的調查情況看，在農村，‘黑戶’群體大都地處偏遠；在城市，很多‘黑戶’是流浪人員，流動性強，很難有準確的統計。”他說。

　　西南政法大學教授陳步雷認為，“黑戶”總量是個動態的數據，在過去幾年中，確實有不少補登記上的，但也有新增的，具體的數據很難做到全覆蓋。

　　公安部門一名工作人員表示，當地每年的人口年報中并沒有專門的“黑戶”數據統計，更沒有分類的增減量比較。中國人民公安大學治安學院教授伍先江告訴記者，目前“黑戶”的準確摸底只能依靠大范圍的人口普查，而公安系統往往只針對申請上戶的人群有統計，無法涵蓋全部“隱性”人群。

　　－－落實過程仍有障礙。

　　從國辦意見到地方版實施意見，均明確禁止設立不符合戶口登記規定的任何前置條件。安徽、山東等地居民反映，戶口確實比以前好辦多了。但由于部分“黑戶”落戶涉及多部門，甚至牽涉不同區縣、不同地市甚至不同省市之間的銜接，所以在實際操作中依舊存在“來回跑”現象。

　　按照規定，對政策外生育、非婚生育的無戶口人員，憑《出生醫學證明》和父母一方的居民戶口簿、結婚證或者非婚生育說明，即可隨父隨母申請辦理落戶。但農村不少“黑戶”并非在助產機構出生，也沒有《出生醫學證明》，落戶需要提供具有資質的鑒定機構出具的親子鑒定證明，尋找鑒定機構、鑒定費用等無形中增加了落戶難度。

　　萬海遠告訴記者，大學畢業生因檔案丟失而導致的“黑戶”現象近年來有增加的趨勢，這種戶口的申請一般要花費半年到兩年時間，而且尋找戶口檔案的各種信息成本、交通成本和協調成本很大，要多次不斷往返學校、原戶籍所在地、公司所在地等。

　　曹留才告訴記者，針對流浪人群等特殊人群，“黑戶”落戶還涉及較為繁瑣的調查取證，特別是跨地域的調查耗時費力。

　　－－部分居民持觀望態度。

　　據記者了解，一些“黑戶”特別是政策外生育的“黑戶”，其落戶的積極性并不高。記者加入一個“黑戶”交流ＱＱ群，該群創建于２０１１年１１月，群友達１８０人，涵蓋全國多個省份。他們中的不少人告訴記者，盡管已經符合了政策要求，但也不愿意落戶。一些人是因為擔心征收社會撫養費。還有很多偏遠農村或城市流浪“黑戶”，他們文化水平較低，信息閉塞，不知道戶口政策的變動，一般也不會主動去登記戶口。

　　專家提出應進一步簡化手續　社會撫養費問題需要直面

　　在我國，戶口不僅僅是個身份證明，還有一系列最基本權利依附在上面。萬海遠說，“黑戶”無法上學、無法享受低保，甚至不能獲得一份像樣的工作。

　　北京女孩李雪今年２３歲，依然沒有登記戶口。“沒辦過身份證，上不了學，找工作也很麻煩，沒法坐火車……”李雪告訴記者，沒有戶口遇到的麻煩是有戶口的人很難想象的。

　　萬海遠曾在調查中遇到了“黑戶”大學生孫超。孫超老家在廣西，２００６年畢業于河南一所大學，畢業后先后在廣東、蘇州工作，２０１２年下半年離職后，孫超發現自己的戶口丟失。為尋找戶口，他多次往返廣東、河南、廣西等地，經過１０個多月奔波，花費萬余元，終于重新落戶。

　　專家認為，形成“黑戶”的原因不同，落戶的難度也不一樣。針對有些成因復雜的“黑戶”群體，需要相關部門出臺有針對性的解決方案。

　　伍先江建議，戶籍管理部門尤其是公安機關要簡化戶籍申報登記程序，考慮異地辦理。比如大學生戶口遷移證丟失后，戶口遷出地可以通過網絡進行相關手續辦理，甚至戶口遷移也可以利用網絡進行。

　　陳步雷說，超過一半“黑戶”與超生有關，高額的社會撫養費讓很多人選擇繼續不上戶口。一方面對新政策的宣傳要跟上，另一方面，社會撫養費各地收取額度都很高，并暴露出不少問題，需要提出解決辦法。