原標題：奮勇邁上城鎮(zhèn)化新階段——黨的十八大以來深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化紀實

經(jīng)濟日報記者 瞿長福 馬志剛

在一個超過13億人口的發(fā)展中大國，如何走出一條符合自身實際、具有自己特色的新型城鎮(zhèn)化道路，是一個宏大而深遠的時代命題。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高瞻遠矚，站在時代發(fā)展的制高點，從中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，以寬廣的戰(zhàn)略視野，堅持全面深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，從聚焦“走出一條新路”到明確城市發(fā)展“路線圖”，從提出解決“三個1億人”目標到新型城鎮(zhèn)化試點，描繪出一幅以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化宏偉藍圖，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供持久強勁動力。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路

2016年2月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》印發(fā)，文件勾畫出中國特色的城市發(fā)展“路線圖”。

此前，2015年12月，中央城市工作會議在北京召開。這次會議，距上一次中央城市工作會議已經(jīng)37年。

往前2年，2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京召開。這是改革開放以來中央召開的第一次城鎮(zhèn)化工作會議。

幾年之中，兩次召開最高規(guī)格的城鎮(zhèn)化專門會議，數(shù)次頒發(fā)總體性、政策性舉措，彰顯了城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟社會發(fā)展中的極端重要性：走什么樣的城鎮(zhèn)化道路，不僅直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平和可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系到城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點——為了誰，關(guān)系到如何在新常態(tài)下推動中國經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型升級。

這是必須回答的課題。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化為城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果提供了巨大平臺。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化面臨新的形勢、新的挑戰(zhàn)、新的困難、新的機遇。

從外部看，全球供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，國際市場競爭更加激烈，我國面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和消化嚴重過剩產(chǎn)能的嚴峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)高投入、高消耗、高排放以工業(yè)化為依托的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式不可持續(xù)。

從內(nèi)部看，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距、讓13億人共享發(fā)展成果、全面建成小康社會的要求越來越迫切。與此同時，經(jīng)濟增長換擋降速，轉(zhuǎn)型發(fā)展刻不容緩。隨著勞動年齡人口達到峰值和人口老齡化程度提高，不能繼續(xù)依靠勞動力廉價供給推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展；隨著資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇，不能繼續(xù)依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展；隨著戶籍人口與外來人口對公共服務(wù)均等化要求的不斷提升，不能依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。

這表明，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大拉動力、推動力、帶動力、影響力在新形勢下顯得更加迫切、更加突出。

一方面，城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的重要標志，是現(xiàn)代化的必由之路，沒有城鎮(zhèn)化的支撐與融合，就沒有工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎。擴大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，擴大消費群體、提升消費結(jié)構(gòu)、釋放消費潛力、帶動相關(guān)領(lǐng)域巨大投資需求也在于城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。加快發(fā)展服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重點，城鎮(zhèn)化進程中的人口集聚、生活方式變革與生活水平提高，將擴大生活性服務(wù)需求與生產(chǎn)性服務(wù)需求。

另一方面，城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑、解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要通道、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。我國農(nóng)村人口過多，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變。城鎮(zhèn)化將為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間，進一步增強以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，也將推動人口經(jīng)濟布局更加合理、區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)。

新常態(tài)呼喚新的動力，新背景呼喚新的思路，新挑戰(zhàn)呼喚新的路徑，新困難呼喚需要新的舉措。

登高望遠，統(tǒng)攬全局。以習(xí)近平為總書記的黨中央對新時期全面深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體思路、基本原則、目標任務(wù)做出了明確的頂層設(shè)計與全面部署。

“城鎮(zhèn)化目標正確、方向?qū)︻^，走出一條新路，將有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進社會公平和共同富裕，而且世界經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境也將從中受益。”2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議為城鎮(zhèn)化謀篇布局。

在總體思路上，習(xí)近平總書記指出，推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。

在發(fā)展主線上，習(xí)近平總書記提出，要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。

在城市建設(shè)上，習(xí)近平總書記告誡，要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個細節(jié)中。

藍圖既已展開，方向已然明確。黨中央統(tǒng)籌謀劃的立體宏觀、全面生動、兼顧當前與長遠的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，在神州大地起航。

新型城鎮(zhèn)化“新”在以人為核心

實踐新的藍圖、新的舉措，需要凝心聚力抓落實，疾蹄步穩(wěn)往前走。

新型城鎮(zhèn)化首先“新”在以人為核心，“新”在人的城鎮(zhèn)化。過去，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化忽視了以人為核心這一出發(fā)點，忽視了努力推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的迫切要求，帶來一些問題。

大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后，名義城鎮(zhèn)化率與實際城鎮(zhèn)化率相差甚遠，2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，難以在教育、就業(yè)、養(yǎng)老等方面享受與城鎮(zhèn)居民同樣的基本公共服務(wù)，無法真正在城市扎根。“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，“攤大餅”式粗放擴張。城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步。“城市病”逐步加重，一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵，環(huán)境問題突出，綠色空間銳減。

如何解決好人的問題？黨的十八大以來，遵循習(xí)近平總書記的要求，“推進城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”，深化戶籍改革成為推進新型城鎮(zhèn)化的首要突破口。

2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，圍繞城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升五大發(fā)展目標，提出了一系列具體政策措施。當年7月，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快戶籍改革，實行不同規(guī)模城市差別化落戶政策的明確要求。此后，全國多個省份相繼出臺戶籍改革具體方案，截至2015年11月，已有25個省區(qū)市出臺了戶籍制度改革方案。

各地以戶籍管理制度改革為重點，探索降低落戶門檻、擴大落戶通道的可行路徑。安徽省只需有一定年限穩(wěn)定的住房即可落戶，入戶主動權(quán)由居民自己決定。湖北省孝感市自2013年11月試行戶改，允許有合法穩(wěn)定職業(yè)和有合法穩(wěn)定住所人員在城鎮(zhèn)落戶，現(xiàn)在全市共吸引7萬多人落戶城鎮(zhèn)。

為了讓轉(zhuǎn)移人口進得來，住得下，能就業(yè)創(chuàng)業(yè)，各地還紛紛創(chuàng)新思路，扎牢公共教育、住房、就業(yè)“鐵三角”，讓新市民“定心定根”。江蘇省充分挖掘現(xiàn)有辦學(xué)潛力，提高公辦學(xué)校吸納度。目前，江蘇進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育階段入學(xué)率超過99%。廣西來賓市除了給轉(zhuǎn)移人口提供技能培訓(xùn)外，還搭建了勞務(wù)供需平臺，創(chuàng)造就近或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)條件。

提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，關(guān)鍵要解決錢從哪里來。城鎮(zhèn)化龐大的資金投入主要包括水電路氣、住房學(xué)校醫(yī)院等“硬件”投入，以及居民就業(yè)就醫(yī)上學(xué)、低保養(yǎng)老保險等“軟件”投入。為此，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，政府融資將由貸款為主轉(zhuǎn)向發(fā)債為主，培育地方主體稅種，未來房產(chǎn)稅、資源稅與環(huán)境保護稅將成為地方主體稅種，要放寬準入，引入社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。

為了確保在體制機制上走出一條可推廣的新型城鎮(zhèn)化道路，2014年，國家發(fā)展改革委等11部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》，要求試點地區(qū)探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，出臺具體可操作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶標準，同時改革完善農(nóng)村宅基地制度。

措施在逐步落實。在重慶，推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式，建立起多元化投融資渠道，有效解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等多方面融資問題；在湖南株洲，設(shè)立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，形成了政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與的多元投融資格局；在廣東東莞，以創(chuàng)新理念推進“三舊改造”，在操作主體、改造業(yè)態(tài)、資金來源、利益分配、開發(fā)方式等方面探索多元化模式，促進了城市更新。

3年來，新型城鎮(zhèn)化圍繞推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、全面提升城市功能、加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)、輻射帶動新農(nóng)村建設(shè)等系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌推進相關(guān)配套改革，因地制宜、大膽創(chuàng)新，緊鑼密鼓地描繪出一幅氣勢恢宏的新型城鎮(zhèn)化畫卷。

新型城鎮(zhèn)化推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展

2013年，習(xí)近平在湖北省考察工作時說，即使將來城鎮(zhèn)化率達到70%以上，還有四億人至五億人在農(nóng)村。城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3年來，圍繞以人為本、城鄉(xiāng)一體、四化同步，新型城鎮(zhèn)化進入有質(zhì)量的較快發(fā)展時期。2015年，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提升到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達到7.7億。“十二五”時期，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.23個百分點，每年城鎮(zhèn)人口增加2000萬。城鎮(zhèn)就業(yè)人員占全國就業(yè)總量的比重連續(xù)兩年超過50%，全國有超過一半就業(yè)人口在城鎮(zhèn)上班。

這是一個了不起的深刻變化。如果用超過50%這個標準衡量，我國已經(jīng)實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)社會向城市社會的標志性轉(zhuǎn)變。

這一變化，表明新型城鎮(zhèn)化正在推動“鄉(xiāng)土中國”走向“城鎮(zhèn)中國”。在城鎮(zhèn)，農(nóng)民工享有基本公共服務(wù)水平逐步提高，2014年國家財政性經(jīng)費保障隨遷子女就學(xué)的比例達到83.5%，完成農(nóng)民工培訓(xùn)2300萬人次。2014年，新開工保障性安居工程740萬套，基本建成511萬套。2015年保障性安居工程新安排740萬套。在鄉(xiāng)村，隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有序進入城鎮(zhèn)，大量勞動力從農(nóng)村解放出來，推動了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)機械化、集約化水平的提高和農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益的提高。

福建晉江，在我國縣域經(jīng)濟基本競爭力中位列前沿。2014年，習(xí)近平總書記對福建晉江推進新型城鎮(zhèn)化試點工作作出批示：“眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)。”現(xiàn)在，晉江市常住總?cè)丝诔^220萬，其中戶籍人口110多萬，登記在冊外來人口110多萬。在這里，每個年滿16周歲，擬在晉江居住30日以上的人，就可以在“市、鎮(zhèn)、村、企”四級流動人口服務(wù)管理站辦理居住證，持居住證就可享受醫(yī)療互助、義務(wù)教育等30項市民化待遇。

這一變化，折射出我國城鎮(zhèn)化正朝著更高水準與質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟增長和社會進步正在產(chǎn)生越來越大的推動作用。黨的十八大以來，城鎮(zhèn)消費品零售額增速一直保持較快增長，城市地下管網(wǎng)改造投資力度持續(xù)增大，有力對沖了經(jīng)濟下行壓力。培育特色小鎮(zhèn)是浙江省的一個大戰(zhàn)略。目前，特色小鎮(zhèn)正在成為該省加快產(chǎn)業(yè)升級的新載體、拉動有效投資的新引擎。據(jù)悉，浙江省首批37家特色小鎮(zhèn)已經(jīng)吸引3300多家企業(yè)，完成投資480億元，有5個小鎮(zhèn)的投資超過了20億元。

城市發(fā)展質(zhì)量的提高，帶來了城市面貌的新變化。讓“文化”“鄉(xiāng)愁”不只存于記憶，是呼聲，更是行動。各地無論是城市改造，還是發(fā)展小城鎮(zhèn)，都堅持規(guī)劃先行，自覺保留當?shù)鬲毺氐膫鹘y(tǒng)文化，守住人們熟悉的自然風(fēng)貌，呵護那份彌足珍貴的“鄉(xiāng)愁”。不少城市越來越重視地下基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐等“里子”，加強城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，推動城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)的新建道路同步建設(shè)。2015年，我國城市用水普及率已經(jīng)超過98%，污水處理率達到90%。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等城市群，成為帶動經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的重要平臺。

一次次重要會議、一份份綱領(lǐng)性文件、一項項重要部署，是歷史的記錄，也是一座座里程碑。回首來路，“三個1億人”城鎮(zhèn)化問題加快解決，中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷向縱深挺進；展望未來，在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊含的巨大機遇，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢必將獲得更澎湃的動力。

（新華社北京2月26日電）  

《 人民日報 》（ 2016年02月27日 01 版）