原標(biāo)題：交通協(xié)管員貼條權(quán)再引議 變相執(zhí)法還是公民舉報？

今年起，昆明交通協(xié)管員開始對機動車違法停車粘貼告知單。此消息一經(jīng)當(dāng)?shù)亟还懿块T發(fā)布，即引起爭議。事實上，這一做法是否合法多年來在全國范圍內(nèi)都飽受爭議。

快速增長的機動車與警力不足的現(xiàn)實矛盾能否構(gòu)成充分理由？不具執(zhí)法權(quán)的協(xié)管員貼條，是否屬于“公民舉報”？“實體正義”是否可以取代“程序正義”？

交通擁堵警力不足，授協(xié)管員“貼條權(quán)”？

昆明市民李光浩對協(xié)管員“貼條”此舉頗為不滿：“如果個別交警連違章停車這樣的事情都交給協(xié)管員處理，難逃懶政怠政之嫌。”

事實上，昆明并非全國首個授予協(xié)管員“貼條權(quán)”的城市，但這些城市推行該項舉措時也曾遭到質(zhì)疑。2012年北京夏天暴雨過后，協(xié)管員給熄火“趴窩”車輛貼條的事引發(fā)過質(zhì)疑，而在此前一年，還有北京車主為此將交警部門告上法庭。

“昆明交警”微信公眾號此次發(fā)布文章的最后一段話值得注意也頗耐人尋味：“懇請媒體單位給予支持和幫助，向社會進行正面的宣傳和引導(dǎo)，促進措施的實施和推進。”

為何一些城市明知會有質(zhì)疑，仍有堅持推行協(xié)管員貼條的舉措？記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，迅速增長的機動車保有量與警力不足的矛盾是一個不可回避的現(xiàn)實原因。

昆明市交警支隊法制處副處長趙文東介紹，到2015年12月，昆明市機動車保有量達215萬輛，比2005年增長了315%。而有限的城市泊位使違章停車成為近幾年群眾投訴的熱點和交警管理的難點。但10年間，昆明交警反而減少了3%，現(xiàn)有的1300多名交警，每天實際上路執(zhí)勤的不到一半。

協(xié)管員不具執(zhí)法權(quán)，交警回應(yīng)屬“公民舉報”？

昆明交警在元旦前公布的協(xié)管員貼條舉措還未正式實施，就已經(jīng)引發(fā)了質(zhì)疑。

昆明市人大代表、云南凌云律師事務(wù)所執(zhí)行主任李春光認為，拍照屬于調(diào)查取證，對于違章停車而言更是一項核心的執(zhí)法內(nèi)容，協(xié)管員采集圖像等于變相執(zhí)法。

昆明市交警支隊回應(yīng)稱，協(xié)管員貼違章停車告知單并不是罰單，也不是處罰，只是對違法行為記錄；協(xié)管員收集證據(jù)后將及時報告交警，經(jīng)交警部門專業(yè)法制人員核實后確定違法行為的，發(fā)短信通知車主前往交警隊調(diào)查，違法情況屬實才會依法進行處罰，其性質(zhì)和公民舉報違法的性質(zhì)是一樣的。

北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授姜明安也認為，協(xié)管員的行為是輔助執(zhí)法，法理上沒有問題，畢竟拍照還要經(jīng)過交警審核。“從執(zhí)法機構(gòu)人力有限的現(xiàn)狀看，禁止協(xié)管員輔助執(zhí)法是不可能的。”

但鄭州法律工作者鄭榮敏指出，交通協(xié)管員的“告知”應(yīng)該只是一種說明、解釋義務(wù)，而不是一種行政權(quán)力，不應(yīng)帶有強制性；但日常的執(zhí)法實踐中，交通協(xié)管員的貼條顯然是行政處罰程序之一的“告知”，具有一定行政強制性。

李春光也認為，舉報者只能提供線索，根據(jù)線索收集證據(jù)則應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)完成。協(xié)管員拍照記錄已不是簡單的舉報行為，而是承擔(dān)了本該由執(zhí)法者完成的取證工作，而且是核心環(huán)節(jié)。但眾所周知，協(xié)管員是沒有執(zhí)法權(quán)的。

早在2008年，時任國務(wù)院法制辦政府法制研究中心副主任的趙振華做客中國政府網(wǎng)時就指出，北京取消交通協(xié)管員貼條的權(quán)力的做法是正確的，因為協(xié)管員沒有調(diào)查取證的權(quán)力，沒有處罰的權(quán)力，不是正式的執(zhí)法人員。

“實體正義”能否取代“程序正義”？

業(yè)內(nèi)人士認為，協(xié)管員貼條之爭的背后，實際是“實體正義”和“程序正義”之間的矛盾。

鄭州大學(xué)法律碩士康志軍指出，在行政訴訟中，對行政行為合法性審查的時候，不但要審查行政機關(guān)做出具體行政行為的事實依據(jù)，更要審查行政主體的權(quán)限依據(jù)和程序依據(jù)，任何越權(quán)行政、不按程序行政的行為，同樣會被法院確認為違法行為而予以撤銷。

他說，受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟影響，我國的行政執(zhí)法部門多，亂執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法現(xiàn)象本就嚴(yán)重，加之一些行政部門以人員緊張或降低執(zhí)法成本為由，聘請、雇用人員協(xié)助執(zhí)法，這些協(xié)助執(zhí)法人員往往直接參與執(zhí)法行為，往往使得執(zhí)法更加混亂。

“我們不能為了實體正義而忽略程序正義，僅看結(jié)果而不顧程序的執(zhí)法，同樣與依法行政相背離。”他說。

記者了解到，截至目前，昆明協(xié)管員并未如期上街“貼條”。對此趙文東說，昆明交警將謹(jǐn)慎推行該項舉措，挑選的是表現(xiàn)優(yōu)異、素質(zhì)高、有經(jīng)驗的協(xié)管員，并經(jīng)考試培訓(xùn)和發(fā)放上崗證后才能上街“貼條”。(記者王研)