原標(biāo)題：啟動不動產(chǎn)登記立法尚存爭議 專家：漫長而復(fù)雜的過程

繼北京成為全國首個全域范圍內(nèi)向社會提供不動產(chǎn)統(tǒng)一登記服務(wù)的省級單位后，11月30日起，天津市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記全面啟動。目前，全國范圍內(nèi)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作正在有序開展，全面鋪開。

眾所周知，實施不動產(chǎn)登記制度，整合登記職責(zé)，在我國物權(quán)建設(shè)制度中具有里程碑意義。而不得不承認(rèn)的是，《不動產(chǎn)登記暫行條例》還存在諸多不足，因此不動產(chǎn)登記立法呼聲日漸走高。

“《不動產(chǎn)登記暫行條例》作為過渡性的行政法規(guī)，其中一些規(guī)定還有不足。不動產(chǎn)登記問題最根本的解決之道，還是要通過不動產(chǎn)登記立法。”中央財經(jīng)大學(xué)教授、北京市法學(xué)會不動產(chǎn)法研究會副會長兼秘書長尹飛在接受《法制日報》記者采訪時指出，適時出臺不動產(chǎn)登記法符合目前依法治國、依法治土的現(xiàn)實需要。

“不動產(chǎn)在財產(chǎn)中起到基礎(chǔ)作用，進一步推進不動產(chǎn)法的完善是推進依法治國、實現(xiàn)不動產(chǎn)領(lǐng)域國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是加強生態(tài)文明建設(shè)、切實貫徹綠色發(fā)展理念的核心環(huán)節(jié)。”中國人民大學(xué)常務(wù)副校長王利明建議，盡快啟動不動產(chǎn)登記法的起草工作。

王利明認(rèn)為，當(dāng)前不動產(chǎn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)注重以下問題：第一，自然資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)理論研究需要加強，應(yīng)當(dāng)把如何維護生態(tài)、保護環(huán)境作為一個重要的研究重心。第二，進一步構(gòu)建完善科學(xué)的不動產(chǎn)權(quán)利體系。第三，不動產(chǎn)稅制制度改革有待深入研究。如何從公平正義角度出發(fā)，對各類房地產(chǎn)稅費、土地出讓金、物業(yè)費等的相互關(guān)系進行有效協(xié)調(diào)，尚待法學(xué)界尤其是財稅法之外的學(xué)者進一步關(guān)注。此外，隨著全面深化改革的推進，土地之外各類自然資源使用權(quán)會更多通過市場方式進行流轉(zhuǎn)，與此相關(guān)的稅費如何設(shè)計，也需要更多關(guān)注。

“通過法律來凝結(jié)共識，出臺不動產(chǎn)登記法，可能是一個較為合適的做法。”尹飛指出，《不動產(chǎn)登記暫行條例》只有35條，目前仍有很多問題尚無法解決，很多內(nèi)容并沒有寫進去。未來如果有一個比較完善、系統(tǒng)的不動產(chǎn)登記法，就會好很多。

尹飛舉例說，比如，關(guān)于登記錯誤賠償制度，從相關(guān)法條看應(yīng)實行無過錯責(zé)任，但一旦實行無過錯責(zé)任，就會涉及到強制保險等制度，情況就會變得很復(fù)雜。再比如，在不動產(chǎn)登記過程中，很多材料確實需要一些證明，包括繼承人的確定等都需要公證。但不動產(chǎn)登記機構(gòu)作為行政機關(guān)，沒有能力也沒有職權(quán)作出判斷。這些問題還是要由一部統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法來進行明確。

“在全面推進依法治國的前提下，對土地以及各種資源來說，都需要有法可依，需要繼續(xù)完善相關(guān)法律制度。”尹飛給出了路線圖：第一步，制定不動產(chǎn)登記法，把行政法規(guī)規(guī)定不了的內(nèi)容直接納入并進一步完善，形成一個國家確認(rèn)和公示不動產(chǎn)物權(quán)的基本制度體系。第二步，通過編纂民法典和修改物權(quán)法來完善不動產(chǎn)權(quán)利體系。尤其是現(xiàn)在處于全面深化改革階段，想要把一些權(quán)利固定下來，就需要通過立法來及時作出相應(yīng)調(diào)整，一些權(quán)利類型和權(quán)利體系都需要通過法律來進一步完善，涉及到不動產(chǎn)的相關(guān)事項，不能僅靠法規(guī)規(guī)章等，而是需要法律來調(diào)整。第三步，通過法律來進一步完善國家權(quán)力和民事權(quán)利之間的關(guān)系，對政府和市場的關(guān)系進行界定，包括登記、糾紛調(diào)處、稅費規(guī)制等。

作為長期的工作，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記無疑是一個漫長而復(fù)雜的過程。北京市法學(xué)會不動產(chǎn)法研究會副會長、清華大學(xué)副教授程嘯分析指出，這種復(fù)雜性體現(xiàn)在多方面。比如，長期以來我國不動產(chǎn)都是分別登記，現(xiàn)在實行集中統(tǒng)一登記之后，無法預(yù)測會出現(xiàn)什么情況。再比如，國務(wù)院機構(gòu)改革方案曾提到，不動產(chǎn)交易和行業(yè)管理由部門各自負責(zé)。“這樣一來，將來涉及到的交易關(guān)系也就需要更高位階的法律去統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而不動產(chǎn)登記法就可以對不動產(chǎn)交易、登記等整個環(huán)節(jié)作系統(tǒng)規(guī)定。”程嘯說。

顯然，不動產(chǎn)登記對我國市場經(jīng)濟基礎(chǔ)、國家治理能力以及建立國有自然資源的產(chǎn)權(quán)管理，都具有重大的作用。盡管業(yè)內(nèi)觀點都認(rèn)為出臺不動產(chǎn)登記法，提高法律位階是必然之路，但是也有觀點認(rèn)為，就目前現(xiàn)實情況看，不動產(chǎn)登記立法時機尚不成熟。不動產(chǎn)登記涉及的是人民群眾的重大財產(chǎn)權(quán)益，必須慎重對待。

尹飛認(rèn)為，現(xiàn)在登記工作剛剛啟動，通過積累經(jīng)驗再作進一步完善是比較理性的路徑，待到時機成熟的時候，再盡快啟動不動產(chǎn)登記法的立法工作。“現(xiàn)在面臨的最大困難仍是經(jīng)驗方面的欠缺，需要盡快積累實踐經(jīng)驗，尤其是要結(jié)合《不動產(chǎn)登記暫行條例》實施后暴露出的一些問題進行分析。”尹飛說。

“目前看，沒有時間表。不動產(chǎn)登記立法不可能一蹴而就，現(xiàn)在條件尚不成熟。”程嘯說，之所以一定要制定不動產(chǎn)登記法，是因為現(xiàn)實中有很多問題是條例和細則無法解決的，而在統(tǒng)一登記的實踐過程中，還會出現(xiàn)很多新情況新問題，需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗。按照立法法，對于涉及民事基本制度的事項，應(yīng)當(dāng)制定法律。如果條件不成熟，全國人大常委會可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，《不動產(chǎn)登記暫行條例》本身就是由此授權(quán)而來，所以只是暫行。等到該條例及其實施細則實施到一定程度，登記機構(gòu)全部整合完畢，統(tǒng)一登記一段時間后，就可以在條件成熟的情況下，盡快制定不動產(chǎn)登記法。

程嘯指出，所有的立法都是在給定的條件下進行的，需要具有一定的預(yù)期性、前瞻性，但是不能超越現(xiàn)有的條件和認(rèn)識能力去規(guī)定。“我國畢竟沒有搞過統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記，所以慎重點兒好。當(dāng)務(wù)之急，還不是不動產(chǎn)登記立法的問題，而是實施細則出來之后，下一步如何操作的問題。這樣才能把這個程序有效運作起來，有利于我們積累經(jīng)驗，以便于將來進行統(tǒng)一立法，制定出一部符合我國國情的不動產(chǎn)登記法。”程嘯說。□記者 　朱寧寧