11月30日,備受社會(huì)各界關(guān)注的《慈善法》草案結(jié)束了為期一個(gè)月的向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)工作。至此,從2005年民政部提出慈善法立法建議開(kāi)始,《慈善法》已經(jīng)在漫長(zhǎng)的立法道路上躑躅了近十年。此次慈善立法在根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況和創(chuàng)新社會(huì)治理體制的要求、適當(dāng)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)慈善組織、慈善募捐、慈善服務(wù)、信息公開(kāi)、促進(jìn)措施和監(jiān)督管理等基本內(nèi)容作出了具體規(guī)定。

各界人士普遍認(rèn)為,此次立法過(guò)程充分體現(xiàn)了開(kāi)門(mén)立法的精神,亮點(diǎn)頗多,但在具體細(xì)節(jié)上仍然有需要改進(jìn)的地方,如慈善組織的登記形式、慈善財(cái)產(chǎn)的具體類(lèi)別、慈善捐贈(zèng)承諾的法律效力等。

慈善法該明確哪些問(wèn)題

在對(duì)“慈善”含義的界定上,草案偏向于“大慈善”,即除了扶貧濟(jì)困救災(zāi)之外,還包括科教文衛(wèi)體的發(fā)展及環(huán)境保護(hù)等,只要有利于社會(huì)公共利益的活動(dòng)都屬于慈善。

記者注意到,在草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的一個(gè)月時(shí)間里,各地各行業(yè)、公益組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等組織的研討會(huì)、座談會(huì)不勝枚舉,在表達(dá)對(duì)我國(guó)慈善立法高度關(guān)注的同時(shí)也提出了許多有針對(duì)性的意見(jiàn)和建議。

此次公布的草案共11章115條,分別就慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善信托、慈善服務(wù)、信息公開(kāi)、促進(jìn)措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。在對(duì)“慈善”含義的界定上,草案偏向于“大慈善”,即除了扶貧濟(jì)困救災(zāi)之外,還包括促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展及環(huán)境保護(hù)等等,只要有利于社會(huì)公共利益的活動(dòng)都屬于慈善。

對(duì)于慈善組織的登記注冊(cè),草案明確了直接登記的原則。登記的形式則包括基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等三種。草案第十條規(guī)定,設(shè)立慈善組織應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)申請(qǐng)登記。符合本法規(guī)定條件的,民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出準(zhǔn)予登記的決定;不符合本法規(guī)定條件的不予登記,并書(shū)面說(shuō)明理由。

在監(jiān)督管理方面,草案賦予了縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理職能,有權(quán)對(duì)慈善組織的住所或者慈善活動(dòng)發(fā)生地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查;要求慈善組織作出說(shuō)明,查閱、復(fù)制賬簿、電子數(shù)據(jù)等有關(guān)資料,采用錄音、錄像等手段取得與監(jiān)督管理有關(guān)的證據(jù);向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查與監(jiān)督管理有關(guān)情況;經(jīng)縣級(jí)以上民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以查詢其銀行等金融賬戶;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。

對(duì)于與慈善活動(dòng)息息相關(guān)的慈善募捐,草案針對(duì)不同的募捐主體分別進(jìn)行了規(guī)定。草案指出,慈善募捐包括面向社會(huì)公眾的公開(kāi)募捐和面向特定對(duì)象的非公開(kāi)募捐。不同的主體可以開(kāi)展的活動(dòng)不盡相同。法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開(kāi)募捐的慈善組織,由民政部門(mén)發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書(shū)。依法登記滿兩年、運(yùn)作規(guī)范的慈善組織,可以向原登記的民政部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格證書(shū)。

沒(méi)有公開(kāi)募捐資格的組織或者個(gè)人擅自公開(kāi)募捐,由民政部門(mén)予以警告、責(zé)令停止募捐活動(dòng);對(duì)違法募集的財(cái)產(chǎn),責(zé)令退還捐贈(zèng)人;難以退還的,由民政部門(mén)予以收繳,轉(zhuǎn)贈(zèng)給其他慈善組織用于慈善目的,并可以對(duì)有關(guān)組織或者個(gè)人處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款;違反治安管理處罰法的,由公安機(jī)關(guān)依法予以治安管理處罰。

為公開(kāi)募捐設(shè)立門(mén)檻

依法登記滿兩年、運(yùn)作規(guī)范的慈善組織,可以向原登記的民政部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格證書(shū)。

目前,我國(guó)有很多籌募善款的主體,第一就是政府,遇到重大災(zāi)害,民政部門(mén)和有政府背景的機(jī)構(gòu)籌集的資源較多;其次是人民團(tuán)體如工青婦組織,還有由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定、并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體,包括相關(guān)的事業(yè)單位;第三是有政府背景的正式登記注冊(cè)的社會(huì)組織,以及那些登記注冊(cè)的民間社會(huì)組織;第四是企業(yè),包括國(guó)企和民企。最后,還有未登記注冊(cè)的民間組織及個(gè)人。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)認(rèn)為,這些募捐主體之間是存在矛盾的。每逢大災(zāi)籌款,這個(gè)矛盾就會(huì)凸顯出來(lái)。從1998年的特大洪災(zāi)開(kāi)始,政府就以文件等方式要求民間將募款匯繳到中國(guó)紅十字會(huì)和中華慈善總會(huì)兩大家。這個(gè)匯繳制度在2010年青海玉樹(shù)地震時(shí)升級(jí),有關(guān)部門(mén)讓所有抗震捐款(包括紅會(huì)和慈善總會(huì)的部分)全部統(tǒng)一上繳給青海省政府,引發(fā)公益慈善界上書(shū)陳情,后未執(zhí)行。2013年4月蘆山地震之后,民政部迅速發(fā)出通知,籌款無(wú)需匯繳,各個(gè)慈善組織自己負(fù)責(zé)善款的募集和公開(kāi)。楊團(tuán)表示,在慈善立法中要討論的是,誰(shuí)有募集慈善資源的權(quán)力?如要避免多頭募捐和提高籌款效率,應(yīng)該怎么做?

此次草案規(guī)定,慈善組織自登記之日起可以向特定對(duì)象進(jìn)行非公開(kāi)募捐。依法登記滿兩年、運(yùn)作規(guī)范的慈善組織,可以向原登記的民政部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格證書(shū)。也就是說(shuō),只有慈善組織才有資格開(kāi)展救助、發(fā)起公開(kāi)募捐等慈善活動(dòng)。而慈善組織的定義是“依法登記,以開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利組織”。設(shè)立慈善組織,應(yīng)向縣以上民政部門(mén)申請(qǐng)登記。只有取得了民政部門(mén)的許可、在民政部門(mén)登記的慈善組織,才是合法的慈善組織,有慈善活動(dòng)從業(yè)資格。

北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心主任金錦萍認(rèn)為,慈善組織從原先登記時(shí)的身份識(shí)別,變?yōu)檫\(yùn)行到一定年限、符合一定條件可以獲得公募資格,這意味著慈善資源將通過(guò)良性競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行更為合理的配置,更多慈善組織公平參與,捐贈(zèng)者就有多元選擇,就會(huì)形成“良幣驅(qū)逐劣幣”效應(yīng)。

中國(guó)公益研究院的一份名為《中國(guó)慈善立法現(xiàn)狀,挑戰(zhàn)和路徑選擇》的研究報(bào)告指出,行政權(quán)力對(duì)于社會(huì)慈善資源的壟斷造成社會(huì)不公平,法律應(yīng)減少行政的不當(dāng)干預(yù),向社會(huì)組織放權(quán),向地方放權(quán)。鼓勵(lì)和培育民間慈善組織,讓慈善組織能夠在一個(gè)平臺(tái)上競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。楊團(tuán)對(duì)此表示,草案對(duì)公募權(quán)基本放開(kāi)可說(shuō)是順應(yīng)時(shí)代的明智之舉。公募權(quán)只掌握在少數(shù)組織手里,相當(dāng)于一種近乎壟斷的權(quán)力。其他組織想公募就要到他們下面去掛靠基金、交管理費(fèi),很不公平。

個(gè)人公開(kāi)募捐受限

不具有公開(kāi)募捐資格的組織或者個(gè)人,不得采取公開(kāi)募捐方式開(kāi)展公開(kāi)募捐。

針對(duì)個(gè)人是否有權(quán)進(jìn)行募捐行為這一爭(zhēng)議焦點(diǎn),草案明確規(guī)定,不具有公開(kāi)募捐資格的組織或者個(gè)人,不得采取公開(kāi)募捐方式開(kāi)展公開(kāi)募捐,但可以與有公開(kāi)募捐資格的慈善組織合作開(kāi)展公開(kāi)募捐,募得款物由具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織管理。草案同時(shí)規(guī)定,禁止個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上直接開(kāi)展募捐活動(dòng),其他組織和個(gè)人只能與具有公募資格的公募組織合作開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)募捐。

有觀點(diǎn)認(rèn)為,這一規(guī)定打中了網(wǎng)絡(luò)募捐問(wèn)題的“七寸”。近日輿論熱議的“救女童被狗咬”騙捐就是一個(gè)典型的案例。安徽亳州市利辛縣女子李娟被狗咬傷四肢,自稱是其男友的張某向媒體求助,稱女友是在下班路上看到兩條惡狗在該縣政通路上追一名10歲左右的女童,李娟見(jiàn)義勇為才被咬傷的。然而,事后其男友承認(rèn)是為獲得捐款編造救人情節(jié),而此前媒體報(bào)道稱捐款已超過(guò)80萬(wàn)元。對(duì)于類(lèi)似的個(gè)人公開(kāi)募捐、網(wǎng)絡(luò)募捐,一直存在法律的灰色地帶。捐款人往往難以甄別信息真實(shí)性,也無(wú)法對(duì)捐款進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管。同時(shí),圍繞著公益慈善組織信息公開(kāi)也陸續(xù)出現(xiàn)了爭(zhēng)議,甚至一些全國(guó)性公益慈善社會(huì)組織也遭遇了信任危機(jī)。

有慈善公益人士表示,對(duì)于個(gè)人公開(kāi)募捐不能簡(jiǎn)單禁止,而應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分是受助者本人的求助募款還是職業(yè)救助個(gè)體戶的募捐運(yùn)作。如果是受助人以自己的賬戶直接發(fā)起的個(gè)人募捐,法律應(yīng)當(dāng)給予寬容和支持。我們應(yīng)該基于保護(hù)受助人權(quán)益最大化的立法原則來(lái)幫助急需救助的受助人,而不是通過(guò)禁止來(lái)剝奪他們本就脆弱、單一的救助渠道,而且受助人也會(huì)根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則,最終為自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的后果。但如果是職業(yè)救助個(gè)體戶發(fā)起的公開(kāi)募捐則應(yīng)當(dāng)禁止,以避免形成不規(guī)范、難監(jiān)管的職業(yè)化群體。所謂職業(yè)救助個(gè)體戶可商榷性地定義為長(zhǎng)期為多個(gè)受助人代理開(kāi)展個(gè)人募捐、以非受助人的個(gè)人賬戶接受募款并以此作為職業(yè)謀生的個(gè)人。

尤為值得一提的是,草案著重提出了一些慈善促進(jìn)辦法,但對(duì)民政部門(mén)的主導(dǎo)功能、協(xié)調(diào)功能、監(jiān)管功能等強(qiáng)調(diào)得不夠,尤其是民政部門(mén)與慈善組織主管單位的職責(zé)分工也沒(méi)有具體說(shuō)明,與稅務(wù)等業(yè)務(wù)部門(mén)的政策配套辦法也沒(méi)有強(qiáng)調(diào)。很多專家認(rèn)為,雖幾經(jīng)修改,草案有些概念仍然模糊不清,法律術(shù)語(yǔ)表述欠妥,如草案出現(xiàn)很多諸如“根據(jù)需要可以”、“相關(guān)部門(mén)”等模糊不清的概念,希望在后續(xù)的修改中能夠進(jìn)一步完善。