地下空間是城市發展的戰略性空間，是一種新型的國土資源，開發利用地下空間，是引導人車分流、減少環境污染、改進城市生態的有效途徑。今年以來，市政協組織課題組，通過調研、視察、外出考察、召開專題協商會等方式，積極為破除因土地、交通帶來的“城市綜合癥”，拓展城市發展戰略新空間獻計出力。

　　巴城市地下空間開發利用取得了初步成績

　　近年來，巴中市委、市政府以解決交通難、停車難為抓手，巴城中心城區地下空間開發利用得到了初步發展。開發利用規模初現，目前，共審批地下建筑290萬平方米，其中地下停車260萬平方米，地下商業近20萬平方米，擬建地下人防工程8處9萬平方米，已建設1處近3000平方米。目前地下空間實際已開發利用27萬平方米。開發利用效益初顯，已開發建設地下停車場24萬平方米，地下商業3萬平方米，服務、營業額達2億元。規劃編制業已啟動，市規劃局牽頭編制的《巴城地下空間開發利用規劃》已經多次修改完善。

　　巴城地下空間開發利用存在問題亟待解決

　　巴城地下空間開發利用起步較晚，整體發展相對滯后，處于初級、點狀、淺層開發階段，與其他城市相比仍存在極大差距。在單位土地面積上開發強度較小，目前開發利用總面積不到城市總面積1%；在類型與功能方面相對單一，多為地下停車場且多為地下一層，開發深度不能滿足城市發展的需要；在形態與布局方面空間布局獨立分散，互相之間缺乏連通，地上空間與地下空間缺少有機聯系，地下市政管線廊道沒有形成。究其原因：

　　一是開發認識不足。調研表明，各級政府及有關部門對于開發利用地下空間的必要性、緊迫性、可行性和戰略性意義，都不同程度地存在認識上的誤區和差距。有的領導簡單將民用建筑配建人防工程與地下空間開發利用的概念畫等號；有的將地下空間開發利用與發展經濟對立起來；有的認為地下空間開發利用技術難度大、投資高、收益慢，難下決心實施地下空間的開發，極大制約了巴中市的地下空間的開發利用。

　　二是規劃指導缺乏。目前巴中市地下空間開發利用總體規劃尚未編制出臺，更不用說詳細規劃，開發無序，大多各自為政，項目選址隨意性大，布局成點狀零散分布，地上、地下一體開發利用配套與銜接不夠。

　　三是統一協調不夠。目前巴中市城市地下空間建設管理隸屬于多個行政主管部門，缺乏綜合牽頭機構來統一協調各部門的責任和權利，各職能部門和權屬單位各自為政，推諉扯皮，規劃、設計、施工、驗收、安全等方面沒有明確的主體進行全過程、全方位監管，反復開挖、重復建設，城市“道路拉鏈”現象時常發生。

　　四是法律法規缺位。目前巴中市還沒有出臺關于城市地下空間開發利用的系列政策法規，一方面造成無序開發、自由建設、多頭經營狀態；另一方面在開發、經營環節缺乏土地取得、產權設定、金融稅收等政策支持，融資渠道單一，多以政府投資、建設和管理，市場開發積極性不高，開發利用滯后。

　　科學開發利用城市地下空間

　　進一步深化對城市地下空間開發利用重要性和必要性的認識。國際建筑師協會主席莎拉曾經說過，21世紀是開發利用地下空間的世紀。李克強總理日前開會部署，將改善“地下工程”提上改革日程。國辦發〔2014〕27號、國辦發〔2015〕61號相繼兩次已出臺文件，要求推進城市地下綜合管廊建設。巴中市人均GDP超過2000美元，已具備小規模開發地下空間的條件。隨著經濟的快速發展，土地緊張、交通擁擠、人口增多、環境惡化等問題對城市的制約日益增大。如果對地下空間開發利用不足，工作力度不大，“城市綜合癥”尤其是土地、交通問題就會阻礙發展。要加強宣傳教育，充分認識地下空間開發利用對于再造城市空間、發展城市交通、美化城市環境、繁榮城市經濟方面的價值，改變長期以來城市建設重地上、輕地下的做法，把地下空間開發利用納入城市建設管理的重要內容，每年邀請國內外有關地下空間開發利用的專家學者，開展專題講座，組織由主要領導帶隊的考察團，赴國內外發達城市參觀考察。

　　盡快編制出臺巴城地下空間開發利用總體規劃和分項規劃。地下空間開發利用具有不可逆性，為避免因規劃滯后帶來的資源浪費，建議在城市總體規劃和分區詳規的框架范圍內，結合城市道路規劃、城市防震減災規劃，聯合各管線單位和地下室、隧道等利用單位，編制出臺巴城地下空間開發利用總體規劃，并把地上地下、居民建筑和公共設施等有機規劃。要注重規劃的前瞻性，高起點規劃，尤其是要保證興文新區、恩陽新區要有地上、地下兩張地圖，同時將軌道交通納入規劃。要注重規劃的整體性，要立足于整體地上地下空間的功能、區域、形態等布局，實現地上地下空間一體化規劃編制。要注意規劃的法定性，規劃制定后要通過制度和法律程序保障規劃的延續性和規劃落地。要注重規劃的科學性，在規劃體系、內容和原則要體現地上地下空間一體化、公共空間連通及網絡化、基礎設施集約化和廓道化、平戰一體化，建立一個基于地上地下空間的城市空間形態優化模式，從經濟可行性方面出發，建議老城區規劃建設管溝，興文新區、恩陽新區規劃建設管廊。

　　建立和完善城市地下空間開發利用的綜合協調機制和負責機構。地下空間開發利用，需建立綜合協調制度，整體協調利益關系的準則、方法和程序，只有建立政府牽頭、多部門負責、市場及民間參與的專門執行機構，才能實際推動和引導協調機制的運行。建議成立由市人民政府分管副市長任組長的巴中地下空間開發利用協調領導小組，下面常設辦事機構，負責全市地下空間開發利用的規劃、政策和法規的制定，負責對具體項目的規劃、審批、管理和開發建設過程中問題的協調，督促檢查規劃、政策和法規的實施與落實情況，特別是統籌各類市政管線普查、備案、規劃、建設和管理。在協調原則上，應堅持公益優先，發揮市場積極性并作為推動力量；在職責分配上，政府要負責監管和提供綜合服務；在決策機制上，要實行市場推動、專家咨詢、部門監管、政府最終決策的制度；在具體運行中，應堅持統一規劃、部門合作，統一審批、部門配合，統一實施、綜合利用原則，確保地下空間開發利用步入法制化規范化軌道。

　　加快研究制定城市地下空間開發利用的法規政策。現有法律和規章對地下空間資源及其開發利用給出了若干規定，但還缺乏明確相互間關聯性的具體條文，這在實際操作中存在理解上多義性和模糊性的問題，不利于管理、協調、投資、規劃建設的有序性的整體效果的實現。建議借鑒先進地區經驗和做法，加快地下空間開發利用法律法規的研究制定，明確地下空間的管理體制和運行機制，制定出臺規劃、防空和地下空間土地取得、使用權、產權歸屬、出讓價格、優惠政策等相關管理文件。同時，制定地下空間開發環境保護技術規范、內部環境技術規范、防災和安全技術規范，以及心理對策等技術規范。地下綜合體、管廓（溝）等復雜功能設施，也應制定專門法規加以規范。

　　加快推進巴城地下空間的開發利用。要明確開發利用思路，改善城市人口與土地矛盾，美化城市環境，完善城市功能配套。要確定開發利用推進方式，按照誰投資、誰所有、誰受益、誰維護的原則，建立有償開發利用的市場運作機制，利用多元化投資融資模式（如TOT、PPP等模式）促進地下空間的有序開發利用。要明確目標和步驟，要充分兼顧近期、中期、長期關系，立足長遠，整體實施，分步推進。近期要推動地下空間重點工程建設，樹好地下空間開發利用典范，目前，重點抓好將軍大道—二環路、紅軍路—回風大橋、東門大橋—中楊大道、巴州大道—二環路、柳津大橋—二環路等地下重點工程，在地下空間產權界定、使用權出讓、綜合等方面進行試點、試驗、示范，探索經驗，并予以政策傾斜，以點帶面推進開發利用。

　　政協委員及公民代表建言

　　王志國委員：引進第三方專業機構對巴中市地下空間利用和管網建設進行專項普查和勘察，摸清家底，整合部門現有資源和規劃，前瞻性的編制巴中市地下空間總體規劃和專項規劃；要制定巴州城區、經開區、恩陽區地下空間開發規劃，形成三地地下空間互連互通的大格局，先建單位要按照專業規范預留地下互連互通工程接口，施工至頂上用地紅線或用地規劃條件明確的連通接口位置，后建單位要履行互連互通工程后的連通義務。

　　李雪委員：參照發達城市的經驗，由市政府分管領導牽頭，成立地下空間開發利用管理委員會，下設辦公室，明確各成員單位的職能、職責，強化統籌、分工協作，協同推進地下空間開發利用各項工作。

　　呂朝陽委員：探索社會資本參與地下空間開發利用的新路徑，完善“政府主導、社會參與、市場運作”的投資融資機制，鼓勵采用單獨開發、合作開發、租賃開發等方式，投資建設地下商業街、大型地下綜合體和其它地下工程，按照誰投資、誰使用、誰受益原則，保障投資主體地下空間開發的土地使用權和建筑物、使用權、經營權、受益權、出租權、轉讓權和抵押權。

　　王立委員：巴城地下空間開發利用的綜合管理法規與政策建設滯后，建議堅持急用先立原則，從當前迫切需要解決的問題入手，逐步完善地下空間立法，如盡快研究制定巴城地下空間開發利用管理、規劃、建設等一系列政策和法律系統，以適應巴城城市建設和社會發展的需要。

　　公民代表代昌軍：要特別注重地下空間開發利用建設和使用中的安全保障問題，要根據巴城地質、地貌特征，委托具有相應資質的設計單位對地下工程進行專項設計，內容要滿足國家、省、市有關標準、規范、規程和規定，并層層報批、論證，建設中要采取有效的安全和防護措施。要加快建立巴城地下空間綜合信息網絡平臺，為科學開發利用提供信息支撐。