央行最近公布《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法(征求意見稿)》，（以下簡稱“征求意見稿”）旨在規范支付機構的網絡支付業務。征求意見稿中遭遇社會熱議的條款，主要集中于余額支付的上限和實名制開戶的驗證條件，監管層、公眾、專家學者和業界有著不同的解讀，部分觀點甚至上升到扼殺金融創新、阻礙金融改革、“開倒車”等高度。筆者結合自己在金融支付領域的多年的工作經歷，以及對中國支付市場和金融創新的理性認識，想從第三方支付源起、國際經驗、國內立法等角度談談對征求意見稿的看法。

　　首先，第三方支付是網絡購物的重要支撐，但賬戶被濫用和安全性低等問題必須得到有效解決。第三方支付起源于網絡購物的交易需求。2000年前后，第一次互聯網泡沫破裂，全球電子商務開始尋找新的發展方向，類似于ebay和亞馬遜，中國也逐步出現了網絡購物網站，當時主要有當當和淘寶。由于買賣雙方無法相互信任，在當時交易手段落后、交易渠道缺乏和法律法規不完善情況下，為防范商業欺詐，快速實現交易需求，就出現了paypal和alipay等第三方帶保證性質的信用服務機構，承擔交易擔保與資金轉移的安全性，并建立了交易保證金制度和網絡賬戶核算體系。

　　這是歷史條件下支付手段和支付渠道的重大創新，其目的是為消費者提供高效、便捷的交易資金轉移和支付服務。與此同時，第三方支付也派生出擔保職能、資金歸集、資金存管等銀行性質的功能。只是，當時網絡開戶是粗放型的，通過簡單密碼驗證綁定銀行卡，安全性極低，交易對手不明確，銷售假冒偽劣商品、網絡欺詐和資金被盜時有發生，無法有效保障消費者權益。

　　其次，嚴格監管對正常網絡交易并不存在不方便的地方，但對黑客行為、違法交易和網絡洗錢則有著很強的擬制預防作用。在信用管理嚴格的國家，個人、企業在網絡支付賬戶設立或在轉移資金的過程中也會受到嚴格監管——除了實名制賬戶之外，對支付賬戶的用途也有明確限定，資金轉移路徑亦可完整追蹤，付款人、金額、用途和收款人等信息能夠被完整地記錄下來。

　　強調實名制的立法，原意是保護消費者權益和打擊洗錢犯罪。央行《征求意見稿》對開展網絡支付業務實施實名制管理的要求，是依據和比照了《反洗錢法》和國務院令第285號《個人存款賬戶實名制規定》，是出于維護國家金融安全，打擊刑事犯罪和保護賬戶持有人的資金安全的需要。因此，關聯銀行卡賬戶和網絡支付賬戶進行實名制管理很有必要。

　　再次，實行限額分級管理是根據風控原則和統計數據擬定的，對網絡購物消費的影響微乎其微，不必對此反應過度。央行對個人客戶余額支付的統計數據顯示，全年累計資金轉移不超過1000元的占61.3%，不超過5000元的占80.12%，不超過20萬的占98.5%。從購物角度統計，全年消費不超過1000元的占72.31%，不超過5000元的占92%，不超過10萬的占99.72%。從購物角度看，限額分級管理對大多數消費者影響甚微，對“剁手族”在消費體驗和效率上可能會有一些影響，但也并不影響完成網絡購物，因為電子商務網站還提供了其它的支付方式作為選擇。

　　從風險控制層面看，支付賬戶余額在本質上反映的是預付價值，類似于多用途消費卡或商業預付卡，代表了企業信用。因此，制定限額管理是根據國務院2011年發布的《關于規范商業預付卡管理的意見》中關于匿名卡發行不超過1000元和實名制卡發行不超過5000元充值金額的要求。根據不同的購物場景，消費者采用相應安全級別的授權措施來匹配資金轉移，可以在兼顧效率與安全情況下，實現個人消費需求，此舉屬于保護個人資金安全的措施。

　　目前，在依法治國背景下，政府機構也必須依法行政，從《行政許可法》角度看，互聯網開戶認證沒有法律認定基礎，只能采用具有公信力部門的交叉認證。這樣一方面能夠有效防止洗錢、偷稅漏稅等犯罪行為，另一方面則加強了客戶資金權益的法律保護力度。

　　最后，筆者對《征求意見稿》也提幾條個人意見。

　　一是央行在維護國家金融穩定與履行保護金融消費者權益的職責時，應摒棄監管便利思維，充分尊重市場參與者的選擇權力，實現市場充分競爭，兼顧規范與創新。兩者要尋求動態的最大公約數，在規范的前提下，為創新預留發展空間，最終建立和維護良性的市場秩序和誠信體系，推動中國經濟的持續發展。這考量的是監管者如何尋求支付創新與適度監管之間平衡的管理藝術。

　　二是《互聯網支付賬戶管理辦法》作為界定支付賬戶合法性的法律基礎，應盡快出臺。在實施網絡賬戶強實名制的前提下，基于真實的消費背景可完整、連續追蹤，同時也基于支付機構與客戶之間是出于真實意愿簽訂服務協議，應明確風險損失的免責條款，對支付機構實施個人限額分級管理制度。

　　三是建議央行明確支付企業的代位監管職責。在支付機構能夠切實履行對可疑資金轉移報告的義務，并對個人交易風險與資金轉移需求做出有效的評估后，可根據個人申請逐步調高資金轉移限額。當然，對于提供顯而易見的、有組織的網絡賭博、非法跨境資金轉移等涉嫌犯罪的行為，支付企業法人和實際控制人應承擔連帶責任。

　　最后，建議央行采用先行賠付原則和無過錯原則。如果支付賬戶發生風險損失時，由支付企業無條件賠付，將引發道德風險，被不法分子利用，不利于保護誠信與合法經營的企業。

　　（作者系西南財經大學中國支付體系研究中心副主任）