律師、注冊會計師和注冊稅務師，是我國三大經濟鑒證類專業服務行業，在服務社會主義市場經濟發展過程中發揮著重要作用。其中，注冊稅務師這支包括4萬多執業注冊稅務師在內的從業人員隊伍，在2014年已經突破11萬人，年服務納稅人超過230萬戶。多年來，注冊稅務師的業務范圍已遍及涉稅鑒證、納稅評估、稅源調查、稅務行政復議等100多項，在維護社會主義市場經濟秩序、維護國家稅收利益、保護納稅人合法權益等方面都起到了積極作用。

　　然而，就是這樣一個重要的行業，卻沒能和律師、會計師一樣，擁有專門的行業法律，致使其健康發展受到較大影響和制約。在今年的兩會上，全國政協委員、國家稅務總局原副局長、中國注冊稅務師協會會長宋蘭和全國政協委員、中國注冊稅務師協會副會長藍逢輝，聯名提交了《關于推進注冊稅務師立法進程建議的提案》。為了進一步了解相關情況，全國政協社會和法制委員會組成調研組，在全國政協副主席、農工黨中央常務副主席劉曉峰的帶領下，于6月下旬赴廣東、四川開展調研。

　　不可或缺的

　　涉稅專業服務社會組織

　　稅務代理和涉稅專業服務社會組織作為市場經濟的產物，是隨著我國社會主義市場經濟的發展而逐漸出現的。上世紀80年代，稅務代理制度開始引入我國。1992年，國家頒布了《稅收征收管理法》，明確提出納稅人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜，稅務代理依法開展。1996年，注冊稅務師被納入國家職業資格認定和考試范圍，獨立從事涉稅專業社會服務的組織———注冊稅務師行業由此誕生并蓬勃發展。

　　在調研中，調研組成員通過和各級稅協代表、稅務師事務所所長和納稅人座談，不僅了解了涉稅專業服務社會組織的發展歷程，也認識到涉稅專業服務社會組織在我國經濟活動中，確實起到了不可或缺的作用。

　　中國注冊稅務師協會向調研組成員介紹：截止到2014年底，全國辦理稅務登記的企業納稅人有4281萬戶，而全國稅務系統僅有稅收管理員27.7萬人，人均管戶超過150戶。在東南沿海地區，人均管戶近1000戶，東莞市超過3000戶，浙江金華甚至突破了8000戶。除此之外，遍布全國、全球的企業集團，更是讓單個稅收管理員難以管理。在這種情況下，多年來，涉稅專業服務社會組織，尤其是注稅行業，承擔了涉稅鑒證、納稅評估和稅務檢查等大量涉稅服務工作，發揮了稅收征管的重要輔助作用。據不完全統計，2014年，全國稅務師事務所為企業提供了各類涉稅鑒證服務，其中在企業所得稅匯算清繳鑒證業務中，為企業調增應納稅額幾千億元;調增土地增值稅清算應繳稅額800多億元，企業注銷稅務登記稅款清算應補繳稅額60多億元。

　　除了維護國家稅收利益，涉稅專業服務社會組織還幫助納稅人維護了自身的合法權益。我國稅收法律體系復雜、多變，僅2014年出臺的財稅政策文件就多達200余個，這就使得納稅人僅憑自身很難完整、準確地理解、執行稅法，而需要一批有資質的涉稅專業服務社會組織和稅務專家提供幫助。據對北京地區281戶“走出去”企業的調查發現，僅有26戶曾在境外享受稅收協定待遇，僅為9.25%；據不完全統計，2014年稅務師事務所在對企業開展的涉稅鑒證中，調減企業所得稅應納稅額上千億元。這些都說明，納稅人對稅收法律的知悉遵從和稅收政策的正確運用，都急需具有稅務專業知識的涉稅專業服務社會組織和稅務專家來協助維護。

　　另外，涉稅專業服務社會組織還發揮了重要的政策評估作用。中國注冊稅務師協會介紹：國家在稅法和稅收政策執行的過程中，經常會發現稅法的某些條款或政策與經濟形勢的變化不相適應，需要及時調整、修訂。由于涉稅專業服務社會組織直接為納稅人及稅務機關提供服務，最了解稅法及稅收政策執行中的問題以及納稅人的訴求，又因其站在第三方立場上提出的政策建議更加客觀公正，因此更容易被決策機關接受。比如，在“營改增”試點中，注冊稅務師行業曾為有線電視行業做過稅負測算，因此在向稅務總局提出政策建議時，就取得了較好的效果。

　　立法缺失阻礙行業發展

　　涉稅專業服務社會組織在我國從無到有，經過近30年的發展，在國家經濟活動中發揮了積極作用。但由于行業立法起步較晚、各方面影響因素較多，在三大經濟鑒證類專業服務社會組織中，是唯一一個沒有專門法律支撐的行業。全國人大分別于1993年、1996年頒布了《中華人民共和國注冊會計師法》、《中華人民共和國律師法》，明確了注冊會計師、律師的法律地位和法定業務，而注冊稅務師行業僅有國家稅務總局發布的部門規章《注冊稅務師管理暫行辦法》，法律級次低，不能作為設立行政許可的依據，導致2014年注冊稅務師執業資格和職業核準的行政許可被取消，行業發展和作用發揮受到較大限制。

　　無法可循的尷尬局面直接導致了涉稅專業服務社會組織的無序化發展。在廣東，調研組了解到：因為法律地位缺失，稅務機關無法對稅務鑒證者給予有效的事前、事中、事后監管，相關法律也沒有清晰地界定稅務機關與注冊稅務師協會之間的“職能邊界”；在四川調研時，四川省人民政府法制辦公室和四川省地方稅務局，都不約而同地向調研組反映,由于缺乏專業法律約束，近年來，市場上出現了所謂的注冊管理師、稅務咨詢師、稅務籌劃師等名目繁多的機構，這些沒有資質的個人和事務所魚目混珠，憑借不正當的手段搶市場、搶業務、搶客戶，導致劣幣驅逐良幣，擾亂了服務行業市場秩序。這些無序競爭不僅損害了整個行業的形象和信譽，還導致基層稅務機關和稅務人員因噎廢食，不敢把涉稅服務專業機構和專業人員作為納稅服務體系的組成部分來看待和使用，注稅行業維護國家和納稅人利益的重要作用無法得到充分發揮。

　　行業立法的落后還容易造成監管不力。廣東省注冊稅務師協會會長潘偉景舉例說，《稅收征收管理法》第89條中的“代為辦理”，常被理解為狹義的民事代理。即僅僅為注冊稅務師代理納稅人向稅務機關申報的行為受此條款的約束。而目前廣東省注冊稅務師所從事的稅務咨詢、申報準備、出具涉稅鑒證報告等業務均已超出了89條的規定而無法律依據監管。

　　立法缺失還影響了注冊稅務師隊伍的發展。據四川注冊稅務師協會會長張煒介紹，2006年到2014年8年間，四川省執業注冊稅務師僅從844名增加到了1888名，增長幅度遠滯后于行業發展速度。而取消注冊稅務師職業資格許可后，從業人員不需要審批、不需要考試資質、不需要業務培訓的管理方式，也使得涉稅服務的專業水平難以保障，極易給涉稅服務行業帶來負面影響。

　　加快立法，引導涉稅

　　專業服務社會組織健康發展

　　在深入了解了注冊稅務師行業發展遇到的問題和困難后，調研組成員和相關行業的專家、學者紛紛集思廣益，為如何引導涉稅專業服務社會組織健康發展建言獻策。

　　此次作為調研組成員，宋蘭、藍逢輝兩位委員認為，鑒于注冊稅務師行業立法的必要性和設置行政許可的合法性，同時也為了使注冊稅務師執業和稅務師事務所設立的行政許可有法可依，應在《稅收征收管理法》修訂中明確注冊稅務師和稅務師事務所的法律地位、涉稅鑒證為法定業務，同時，國務院法制辦應將《注冊稅務師條例》盡快列入一類立法計劃，啟動立法程序，并力爭盡早出臺，以保證這個關乎國家稅收利益和納稅人合法權益的行業有法可依。

　　在調研組在廣東、四川舉行的座談會上，來自江蘇、浙江、四川、大連、北京、陜西的稅協會長，廣東、浙江、四川的稅務師事務所法人代表、高校專家教授和納稅人，分別從各自行業角度發言。他們中有的談到了注冊稅務師行業行政監管的問題與難點；有的列舉了國務院文件中注冊稅務師立法的重要依據，提出加快相關立法具有必要性、客觀性和緊迫性；有的探討了對涉稅專業服務社會組織和執業人員實行的市場準入機制非但不能取消，還應該以立法的形式確立、保障；有的建議在借鑒發達國家經驗的基礎上，建立起符合我國國情，與我國法律體系、市場環境和稅收征管水平相適應的，具有中國特色的注冊稅務師行業監管模式與法律體系，并明確涉稅專業服務市場準入制，賦予注冊稅務師及其專業機構專屬資格；還有的呼吁政府要更好地履行職能，推進政府購買涉稅服務，以適應經濟發展新常態的稅收征管改革思路。

　　在聽取了調研組成員的看法和專家的意見后，全國政協副主席劉曉峰總結認為：涉稅專業服務社會組織承擔著維護國家稅收利益、納稅人合法權益和市場經濟秩序的職能，加強涉稅專業服務社會組織立法對推進國家治理體系和治理能力現代化、推進依法治國有重要意義。從調研情況看，涉稅專業社會組織亟須立法的呼聲很高，隨著市場經濟的發展和稅制改革深入，行業將會有很大的發展，加強涉稅專業服務行業的立法和行政監管非常緊迫。他表示，調研組將收集多方面建議，為涉稅專業服務社會組織立法建言獻策，從而推進涉稅服務行業有序健康發展。（記者 奚冬琪）