原標題：專家：中國養老金制度“碎片化”是不爭事實

　　養老金并軌改革的主要阻力在于一些被改革的對象。這不是覺悟的問題，而是一個最基本的經濟人假設：沒有哪個人會主動放棄已有的或者潛在的利益，特別是這些利益已經制度化、固化了

　　編者按

　　2015年的中國，全面推進依法治國這一戰略部署開始發力提速，立法顯得格外特殊而重要。那些或將頒布實施、或將走入立法程序的法律法規既關乎國家的改革前景，也與百姓的日常生活息息相關。

　　從養老改革到環境保護，從醫療改革到資本市場改革……這些領域即將出臺和實施的新法新規，將如何影響中國這艘“巨輪”的走向，如何改變身處“巨輪”上的每一位乘客的生活？從今天開始，《法制日報》視點版推出“關注2015影響你我生活的新法新規”系列報道，為你一一解讀。

　　對話動機

　　國務院近日發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，引起社會高度關注，被解讀為“十幾年來難以啟動的企業和機關事業單位養老金并軌改革終于破題”。

　　用人力資源和社會保障部副部長胡曉義的話說，這項改革牽動各類群體數以億計人的切身利益，同時關系到今后幾十年甚至上百年的國家經濟社會發展，所以必須慎之又慎，全面綜合平衡。

　　國務院此項改革決定的亮點以及今后改革的重點是什么，將如何影響我們的生活？《法制日報》記者與中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄展開了對話。

　　對話人

　　中國政法大學法和經濟學研究中心教授 　胡繼曄

　　養老金并軌具有里程碑意義

　　記者：國務院近日發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》。這份決定意味著養老金“雙軌制”正式終結，3700萬名機關事業單位工作人員與企業員工一樣，將納入統一的養老保險制度體系。對此，你如何評價？

　　胡繼曄：從2005年通過的公務員法、2010年通過的社會保險法、2014年7月1日起開始實施的《事業單位人事管理條例》這些法律法規條文來看，公務員保險制度和社會保險制度保障的人群雖然不同，但保障內容是一樣的，都是五項基本保險。此次改革提出黨政機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，意味著中共十八屆三中全會提出“建立更加公平可持續的社會保障制度”的總方針進入落實“公平”的新階段，回應了公眾對“雙軌制”不公平的關切。

　　記者：你所說的“不公平”作何解釋？是否可以這樣理解，建立機關事業單位與企業統一的基本養老保險制度，是為了解決在養老保障方面的公平性問題。

　　胡繼曄：這里的不公平，源于中國社會保障制度改革的路徑選擇。1992年，中國明確提出以社會主義市場經濟為經濟體制改革目標，社會保障制度最初是作為國企改革的配套措施，未涉及機關事業單位。1997年國務院“26號文件”建立了“社會統籌與個人賬戶相結合”的企業基本養老保險制度。后來，社保改革從國企逐步推向集體企業、民營企業、外資企業。

　　現在，幾乎所有企業職工都已參保。其間也有幾次事業單位的改革試點，但這些試點總體不成功，發展到今天，就出現了企業與機關事業單位“雙軌制”的局面。機關事業單位和企業的養老金差距不斷拉大。

　　全國人大財經委在2014年中開始的對統籌推進城鄉社保體系建設情況的問卷調查顯示，49%的被調查者對機關事業單位職工退休金與企業職工養老金差距大表示不滿，公眾對社會保障制度公平的要求由此可見一斑。

　　此次通過的改革方案將黨政機關和事業單位一并納入，在中國養老保險制度改革中具有里程碑意義。中國的社保改革此次將公務員納入，消除了上半年《事業單位人事管理條例》頒布后很多人認為公務員不進入社保體系的疑慮，是此次改革最大的亮點。

　　記者：有專家接受媒體采訪時表示，目前中國社保體系“碎片化”嚴重，養老金有三軌制甚至七軌制。你認為我國的養老金制度目前是什么現狀？

　　胡繼曄：目前我國的養老金制度“碎片化”是不爭的事實，養老金有三軌制甚至七軌制也有一定的道理。除了廣受詬病的機關事業單位與企業的“雙軌制”之外，其實還有農村和城市居民養老待遇的差別、同在企業內部正式工與勞務派遣工的差別、同在事業單位內部全額財政撥款與部分自收自支的差別、不同地區之間的差別等等，如果全部詳細羅列出來，估計會遠遠超過“七軌”。這樣的碎片化和多軌并存的情況肯定是不公平的，更不可持續，所以必須改革，朝著更加公平的方向“并軌”。

　　建立職業年金可減輕改革阻力

　　記者：在《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》出臺前，山西、上海等城市已經在試點養老金并軌，但基本處于停滯狀態。你認為改革的阻力是什么？

　　胡繼曄：2008年2月，國務院常務會議通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、重慶、廣東5省市先期開展試點。試點數年，僅廣東推行了“半拉子”試點，結果在試點中暨南大學有30多名教授提前退休。試點失敗的主要原因在于各群體間的利益很難協調，同時也再次證明在工資、養老、社會福利等問題的改革中的“棘輪效應”，即單方向運轉，只能漲不能降，否則容易激發社會矛盾。

　　養老金并軌改革的主要阻力在于一些被改革的對象。這不是覺悟的問題，而是一個最基本的經濟人假設：沒有哪個人會主動放棄已有的或者潛在的利益，特別是這些利益已經制度化、固化了。你能夠想象一個高明的外科大夫可以給自己動手術嗎？一般是很難的。但如果麻醉準備充分、沒有別的外科大夫、又必須要動手術的情況下，給自己動較小的手術還是可以的。并軌后利益分割就是這樣的手術，只要中央有“壯士斷腕”、“刮骨療毒”的決心和信心，并軌這樣的手術是完全可以動的。

　　記者：此次改革提出職業年金與基本養老保險制度同步建立、養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，這種制度設計背后的用意，是否是為了減少改革的阻力？

　　胡繼曄：上述兩個“同步”符合機關事業單位職工的預期，是改革成功的基本保證。機關事業單位職工包括公務員、醫生、教師、科研人員等群體，處于社會管理、社會服務的中樞位置，是我們這個社會得以保持正常運行的中堅力量。

　　中國機關事業單位職工改革的重點應當放在彌補改革后待遇降低的部分，建立職業年金就成為必選項，而不像企業年金那樣是企業自愿建立。

　　基于“棘輪效應”，機關事業單位職工養老保險制度改革與完善工資制度同步推進就意味著漲工資。由于種種原因，公務員法中“國家建立公務員工資的正常增長機制”的規定并未完全得到落實，而此次改革將實行單位和個人繳費，為確保改革后機關事業單位職工個人收入不下降，所漲工資至少能夠覆蓋個人繳費部分，以減輕改革阻力。

　　未來改革應進入法治化軌道

　　記者：你曾指出，“此次改革可用‘壯士斷腕’來形容，為了確保改革的成功，待遇調整機制與計發辦法同步改革、改革在全國范圍同步實施是必要保證”。對此應該如何理解？

　　胡繼曄：企業職工退休金待遇調整已經實現了“十一連調”，總體上縮小了企業和機關事業單位退休待遇的差距。實際上，一些壟斷性國企如石油、電力、煙草等，由于有企業年金等補充養老保險待遇，其退休待遇已經超出了很多機關事業單位職工，應該具體分析。

　　公務員法第七十六條規定，“國家根據經濟社會發展水平提高公務員的福利待遇”，未來機關事業單位職工退休金待遇調整機制與計發辦法應進入程序化、法治化的軌道，使他們有穩定的預期。所有這些改革措施在全國范圍同步實施，則可避免重蹈此前事業單位改革試點的覆轍，奠定改革成功的基礎。

　　記者：決定規定，機關事業單位建立與企業相同的“統賬結合”的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費。單位按工資總額20%繳費，個人按本人繳費工資8%繳費。同時，機關事業單位將建立職業年金制度，單位和個人按照“8%+4%”的繳費比繳納。這意味著單位要繳納28%的費用，這部分資金如何解決？

　　胡繼曄：機關事業單位養老金此前就是財政來解決的，以后大部分還是應當由財政來解決，當然學校、醫院等單位也會從自籌資金中解決一部分。

　　記者：未來的改革重點是什么？

　　胡繼曄：目前雖然改革的細節尚未公布，但舊制度即將打破已經明確。不破不立，未來機關事業單位養老保險制度改革重點將是如何建立公務員、教師、醫生等不同職業的職業年金，這些職業年金如何投資保值增值以及如何建立工資和養老保險待遇的制度化調整機制。在基本解決社會保障制度公平性之后，未來如何實現可持續的挑戰將更為嚴峻。　(廉穎婷)