土地制度作為國家一項基礎性制度安排，事關農民權益保護、新型工農城鄉關系構建和社會和諧穩定大局。農村土地制度改革涉及的主體和利益關系十分復雜，有些問題認識還不一致，有些問題一時還看不準，必須綜合各方利益關切，按照中央統一部署，堅持試點先行，探索可復制、可推廣的改革成果，總結完善后再逐步推開。在農村土地制度改革中，必須守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線。

　　農村土地屬于農民集體所有，這是我國農村最大的制度。深化農村土地制度改革，不能把農村土地集體所有制改垮了。一個時期以來，理論界對我國農村土地集體所有制議論較多。有人主張，只有實行土地私有化，允許土地兼并和集中，才能發展現代化大農業。但我國農村人多地少，如果實行土地私有，不加限制地讓工商資本大規模圈占土地，就會造成大批農民失地失業，產生嚴重社會問題。農村土地實行農民集體所有，保障了農民平等擁有最主要的農業生產資料，也保障了農民最基本的居住需要，是實現農民共同富裕的制度保障，是中國特色社會主義的重要制度特征。在變更農村土地公有制性質上瞎折騰是要付出巨大代價的。深化農村土地制度改革的根本方向是，落實農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。落實集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的物權法規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地的產權歸屬，實現集體產權主體清晰。穩定農戶承包權，就是公平合理地將承包權分配給每個有資格的集體成員。放活土地經營權，就是將土地經營權配置給有經營意愿和經營能力的主體，提高農業土地資源利用效率，破解“誰來種地、怎么種”的難題。

　　我國耕地總量不足、質量堪憂，而城市建設走的是外延擴張和大量消耗土地資源的路子。與此同時，盡管農村常住人口趨于減少，但農村建設用地不降反增。不少地方出現“空心戶”“空心村”，土地資源嚴重閑置。在快速城鎮化進程中，如果缺乏有效的土地空間規劃管理和具有法律強制力的農田保護措施，不僅良田會繼續大量流失，危及糧食安全，而且城鎮化會無序發展，“城市病”會滋生蔓延。深化農村土地制度改革，必須守住耕地紅線不突破這條底線，不能把耕地改少了。這是對子孫后代負責，是確保主要農產品基本產能特別是口糧基本自給的基礎。守住耕地紅線，既需要發展緊湊型城鎮、提高城鎮人口密度，也需要提高農村建設用地的集約度，統籌利用城鄉存量建設用地，提高城鄉建設用地利用水平。應強化耕地占補平衡的法定責任，防止發生只占不補、先占后補、占多補少、占優補劣的現象。應建立耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度，做到守土有制、守土有責。

　　農村土地制度改革既涉及農村內部利益關系調整，又涉及工農、城鄉以及國民經濟部門之間利益格局調整。深化土地制度改革，必須堅守農民利益不受損的底線。當前，土地制度存在的矛盾確實很多，最大的問題就是征地范圍過寬，對農民的補償標準明顯偏低。從保護農民利益的角度講，當務之急是在法律上改革征地補償辦法。應按照黨的十八屆三中全會提出的“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”和“保障農民公平分享土地增值收益”的要求，堅持公平合理補償的原則，著力解決因征收補償安置標準過低造成被征地農民生活水平下降、長遠生計無保障等問題。依法約束濫用征地權，明確補償資金不落實的不得批準和實施征地。建立征地補償爭議協調裁決制度，完善司法救濟程序。過去，無論經營性建設用地還是公益性建設用地，只要城市建設需要，政府都動用征地權對農村集體土地實施征收。如果沿著這條老路走下去，農民就只能等著“被城鎮化”。改革土地征收制度，就是要嚴格界定公益性和經營性建設用地，回歸憲法規定的“國家為了公共利益的需要”才動用征地權這一基本原則。在此基礎上，對符合規劃的經營性建設用地不再實施征收，農村集體土地可以直接進入一級市場。農村宅基地制度是國家為保障農民基本生活和居住權利而實施的一種特殊制度安排。應完善農村宅基地管理制度，引導和規范農村宅基地合理流轉。同時，防止以擴大城鎮非農建設用地來源為目的，強行收回農民宅基地，損害農民宅基地權益。

　　（作者為中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任）

　　《 人民日報 》（ 2015年01月29日 07 版）