位于深圳市紅嶺路的最高人民法院第一巡回法庭。此地曾是深圳市中級(jí)人民法院刑事審判區(qū)，28日記者在這里看到，辦公樓裝修已接近尾聲，國徽已經(jīng)掛好。記者 武欣中攝

　　再過幾天，共和國司法史上將出現(xiàn)一個(gè)嶄新的名稱：最高人民法院巡回法庭。

　　12月28日下午，在十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議閉幕會(huì)上，通過了任命劉貴祥擔(dān)任最高人民法院第一巡回法庭庭長(zhǎng)、胡云騰擔(dān)任最高人民法院第二巡回法庭庭長(zhǎng)的決定。

　　截至目前，有關(guān)部門尚未公布兩個(gè)最高法巡回法庭的管轄案件類型、管轄區(qū)域、管轄級(jí)別、運(yùn)作模式等細(xì)節(jié)。

　　有消息稱，最高人民法院第一巡回法庭將于12月30日在深圳掛牌成立，管轄區(qū)域?yàn)閺V東、廣西和海南三省區(qū)。

　　最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，是十八屆四中全會(huì)決定的要求，四中全會(huì)后一個(gè)多月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》。

　　“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，有利于確保法律統(tǒng)一適用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一；有利于審判機(jī)關(guān)重心下移，就地解決糾紛，方便群眾訴訟。巡回法庭是最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)和組成部分，不是一個(gè)獨(dú)立的審級(jí)，也不是獨(dú)立的法院，在工作方式上也不能簡(jiǎn)單等同于傳統(tǒng)意義上的巡回審判。”最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任賀小榮在解讀十八屆四中全會(huì)決定時(shí)這樣表示。

　　兩個(gè)巡回法庭怎樣運(yùn)行

　　“最高法設(shè)在深圳、沈陽的兩個(gè)試點(diǎn)巡回法庭是新中國成立以來首次設(shè)立的制度化、固定化的巡回法庭。”中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心副主任程雷在接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)這樣表示。

　　兩個(gè)巡回法庭的庭長(zhǎng)都是由最高人民法院副部級(jí)的專職審判委員會(huì)委員兼任。因?yàn)檫@兩個(gè)巡回法庭兼具民事與行政案件的審理職責(zé)，所以架構(gòu)設(shè)置大于目前最高法內(nèi)設(shè)的民事審判庭和行政審判庭。

　　程雷介紹說，在我國的四級(jí)法院中，只有基層法院設(shè)置有派出法庭，組織巡回審判，在田間、地頭審理案件，比如“馬錫五審判模式”，以及被老百姓概括為“馬背法庭”的審案方式，依照法律規(guī)定，每一級(jí)法院都可以進(jìn)行巡回審判。

　　程雷對(duì)中國青年報(bào)記者表示，其實(shí)最高法的巡回審判一直存在，只是沒有形成制度。“比如2003年年底，最高法在遼寧省沈陽市對(duì)劉涌案進(jìn)行提審，是新中國成立以來，最高法首次對(duì)刑事案件進(jìn)行提審，這種情況一般是最高法依法組建一個(gè)合議庭。”

　　《人民法院組織法》中規(guī)定了最高法可以審理的三類案件，即法律、法令規(guī)定由它管轄的和它認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由自己審判的第一審案件；對(duì)高級(jí)人民法院、專門人民法院判決和裁定的上訴案件和抗訴案件；最高人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出的抗訴案件。

　　程雷分析說，今后由深圳、沈陽兩地最高法巡回法庭受理的案件將大概分為兩類：一類是，一審裁判由高級(jí)人民法院作出，當(dāng)事人提出上訴的民商事和行政、要由最高法作出終審裁判的案件。比如，2014年10月16日由最高法在北京終審落槌的有“互聯(lián)網(wǎng)壟斷第一案”之稱的奇虎訴騰訊案。如果有了設(shè)立在深圳的最高法巡回法庭，廣東高院作出一審判決后，奇虎可以向最高法深圳巡回法庭提出上訴，騰訊可以在深圳應(yīng)訴，雙方不用往北京跑。

　　第二類是，已經(jīng)由高級(jí)人民法院作出終審裁判，當(dāng)事人不服要到最高法申訴的民商事和行政案件，符合最高法啟動(dòng)再審程序的，這種案件多屬于申訴和涉訴信訪案件，按照最高法的統(tǒng)計(jì)，2013年最高法登記來訪70298件。

　　程雷預(yù)計(jì)，最高法兩個(gè)巡回法庭將根據(jù)受理案件范圍的不同，設(shè)置若干合議庭，巡回法庭的規(guī)模不會(huì)很大，因?yàn)榘凑漳壳霸O(shè)定的最高人民法院民事與行政案件的管轄范圍，其案件數(shù)量只占最高人民法院案件量的很少部分。

　　按照十八屆四中全會(huì)對(duì)最高法巡回法庭受理案件的要求，巡回法庭受理的案件有兩類，一是重大的民商事和行政案件，這本身就是現(xiàn)行人民法院組織法、三大訴訟法規(guī)定的范圍，實(shí)踐中主要是最高法受理的二審案件以及對(duì)全國法院適用法律具有重大指導(dǎo)意義的案件。

　　二是跨行政區(qū)劃的案件，案件的特點(diǎn)是十八屆三中、四中全會(huì)設(shè)立巡回法庭的主要目的，即為了解決地方保護(hù)主義、地方主客場(chǎng)等潛規(guī)則對(duì)司法公正的影響，將原告與被告分屬兩省的案件，如果可能存在地方保護(hù)主義的影響，通過提級(jí)管轄的方式由巡回法庭審理。

　　巡回法庭審理哪些案件能破除地方保護(hù)主義

　　賀小榮表示，十八屆三中全會(huì)決定實(shí)行省以下地方法院、檢察院人、財(cái)、物統(tǒng)一管理之后，人們對(duì)跨省的民商事案件和省級(jí)范圍內(nèi)影響較大的行政案件能否得到公正審理存有疑慮，有的建議由第三方管轄，也有人建議提級(jí)管轄。黨的十八屆四中全會(huì)決定設(shè)立最高人民法院巡回法庭，是對(duì)十八屆三中全會(huì)決定地方法院人財(cái)物實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管的進(jìn)一步深化。

　　中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院副院長(zhǎng)顧永忠認(rèn)為，要真正實(shí)現(xiàn)設(shè)立巡回法庭防止司法領(lǐng)域地方保護(hù)主義，出路就在于賦予巡回法庭行使相當(dāng)于高級(jí)法院的一審管轄權(quán)，直接面對(duì)并“審理跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”。

　　據(jù)了解，我國的行政訴訟制度中，如果被告是省級(jí)政府部門或國務(wù)院組成部門，一審的受理法院是中級(jí)人民法院，終審在高級(jí)人民法院，重大的行政案件一般不會(huì)由最高法管轄。

　　顧永忠認(rèn)為，如果巡回法庭不能行使一審管轄權(quán)，那些“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”的一審還是要由各高級(jí)法院管轄，二審才能到最高法。在此情形下，設(shè)立巡回法庭與目前的現(xiàn)狀相比并無區(qū)別。而由巡回法庭直接行使一審管轄權(quán)，則可有效防止各高級(jí)法院在審理這類案件時(shí)可能發(fā)生的地方保護(hù)主義。

　　顧永忠認(rèn)為，巡回法庭與最高法的關(guān)系應(yīng)是：在行政關(guān)系上，它是最高法的組成部分；在審級(jí)關(guān)系上，它相當(dāng)于各省高級(jí)法院的一審管轄權(quán)，當(dāng)事人不服它作出的判決可以上訴到最高法；從憲法上講，最高法與巡回法庭的關(guān)系，相當(dāng)于各直轄市高級(jí)法院與中級(jí)法院的關(guān)系，即兩者都產(chǎn)生于直轄市人民代表大會(huì)，卻是獨(dú)立的兩級(jí)審判機(jī)關(guān)；巡回法庭不直接向全國人大報(bào)告工作，由最高人民法院一并報(bào)告工作。

　　顧永忠認(rèn)為，至于巡回法庭與各高級(jí)法院在審判管轄權(quán)上的關(guān)系，在橫向上是平級(jí)關(guān)系；在縱向上是平行關(guān)系，即巡回法庭只受理“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”，其他行政案件和民商事案件仍由各高級(jí)法院管轄，兩者互不影響，獨(dú)立審判。

　　程雷認(rèn)為，如何識(shí)別可能存在地方保護(hù)主義這一潛規(guī)則影響的案件，并不容易。不能將所有的原被告分屬兩省的案件都收歸巡回法庭審理，因?yàn)榘讣窟^大，巡回法庭無法應(yīng)對(duì)，而地方保護(hù)主義又屬于潛規(guī)則，現(xiàn)行法律、司法解釋當(dāng)中無從明確、細(xì)化，需要巡回法庭在試點(diǎn)的過程中探索具體的、可操作的識(shí)別規(guī)則。

　　他對(duì)中國青年報(bào)記者表示，最高法設(shè)立巡回法庭這種模式能否推廣值得考慮，因?yàn)槟壳皟蓚€(gè)巡回法庭的設(shè)置只是個(gè)開端，根據(jù)目前的消息，兩個(gè)巡回法庭各分管三個(gè)省區(qū)，那么將來可能還要設(shè)立八九個(gè)巡回法庭，如果都是這樣配備庭長(zhǎng)，最高人民法院現(xiàn)有的副部級(jí)職數(shù)顯然是不夠的，而增編擴(kuò)容顯然又與最高人民法院自身的應(yīng)然定位不符，中國的最高人民法院已經(jīng)堪稱世界上最大的最高法院了，瘦身、減負(fù)、調(diào)整職能是訴訟規(guī)律的發(fā)展方向。

　　司法改革去地方化難在哪里

　　十八屆三中全會(huì)提出，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。十八屆四中全會(huì)提出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，辦理跨地區(qū)案件。

　　賀小榮說，我國現(xiàn)有地方各級(jí)法院3573個(gè)，絕大多數(shù)法院設(shè)置與行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)。這樣的司法體制便于明確管轄、便利訴訟，也容易得到當(dāng)?shù)攸h政部門的大力支持。但另一方面，由于人財(cái)物受制于地方，司法權(quán)的運(yùn)行易受地方因素影響和干擾。通過設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，可以彌補(bǔ)省級(jí)統(tǒng)管未能完全解決的一些問題，從體制上排除地方因素對(duì)公正司法的干擾，確保少數(shù)涉及地方利益的案件得到公正處理。

　　很多學(xué)者建議打破當(dāng)前司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的重合設(shè)置，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的實(shí)際發(fā)展情況建立機(jī)構(gòu)和編制，按照司法的需求和規(guī)律來設(shè)置司法管轄區(qū)。這樣，可以削弱地方勢(shì)力對(duì)司法的干預(yù)。

　　程雷認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)中有關(guān)這一舉措的表述是“探索建立”，而改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制的表述是“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，這就說明了這一改革的復(fù)雜性，要面臨很多制度的突破，需要在探索中不斷摸索、積累經(jīng)驗(yàn)。

　　司法管轄區(qū)的確定與“人財(cái)物”管理體制直接相關(guān)。在研究制定“兩區(qū)適當(dāng)分離”改革方案時(shí)，必須考慮法官的任免機(jī)構(gòu)與管轄區(qū)域之間的關(guān)系。如果是一個(gè)行政區(qū)劃的權(quán)力機(jī)關(guān)任命的法官去管轄其他行政區(qū)劃內(nèi)的案件，難免會(huì)引發(fā)授權(quán)沖突。

　　《憲法》規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生各級(jí)法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和兩院組織法進(jìn)一步授權(quán)明確地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)法官、檢察官的任免權(quán)。由此人事權(quán)改革的可能性、可操作性，成為目前司法改革中的一大難點(diǎn)。

　　程雷認(rèn)為，可行性較強(qiáng)的方法是修改《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和人民法院組織法、人民檢察院組織法中有關(guān)提名權(quán)的規(guī)定。2013年10月30日公布的十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃表明，修改人民法院組織法、人民檢察院組織法已經(jīng)被納入十二屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃。

　　程雷建議，修法時(shí)賦予省級(jí)法院、檢察院向市、縣兩級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)提名兩院兩長(zhǎng)的權(quán)限；同時(shí)對(duì)黨管干部的原則和體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，將市、縣兩級(jí)兩院兩長(zhǎng)的考核、任免建議權(quán)收至省委組織部門，并規(guī)定由省級(jí)法院檢察院協(xié)助考察、建議；探索省級(jí)法院檢察院統(tǒng)一遴選、考核、推薦本省法官檢察官的機(jī)制，其推薦的人選提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免。

　　由此產(chǎn)生的一個(gè)擔(dān)憂是，如果省級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的法官有提名或建議權(quán)，基于中國的上下級(jí)法院是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這勢(shì)必會(huì)加劇上下級(jí)法院的行政化色彩，影響下級(jí)法院獨(dú)立行使審判權(quán)，如何進(jìn)行規(guī)避和制約也是問題。

　　12月28日，十八屆四中全會(huì)之后設(shè)立的首個(gè)跨行政區(qū)域法院——上海市第三中級(jí)人民法院成立。據(jù)最高人民法院介紹，目前設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院將只在直轄市試點(diǎn)。

　　上海市第三中級(jí)人民法院是探索審理跨地區(qū)行政訴訟案件、重大民商事案件、重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件和跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)提起公訴的案件的新型人民法院。

　　據(jù)了解，北京市第四中級(jí)人民法院將于12月底成立，審理跨行政區(qū)域的重大刑事、民事、行政案件。

　　程雷認(rèn)為，司法改革既是頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也是摸著石頭過河，不能想當(dāng)然地認(rèn)為各項(xiàng)改革舉措都是板上釘釘，多數(shù)改革方案只是指明了應(yīng)有的方向，具體實(shí)施路徑都需要進(jìn)一步探索。在探索過程中，所有改革的效果評(píng)價(jià)只能是看是否符合訴訟規(guī)律并符合人民群眾的廣泛利益與需要。