用嚴格的法律制度保護生態環境

　　2014年10月20日至23日，中國共產黨十八屆四中全會在北京舉行，首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國。28日《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）正式出臺，以前所未有的高度表達了國家對“依法治國”的重視。

　　在《決定》中，提出建立憲法宣誓制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制，設立跨行政區劃的法院和檢察院等新要求。

　　具體在生態環境領域，提出用嚴格的法律制度保護生態環境,加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規,促進生態文明建設……

　　從其中一些關鍵字眼中可以窺見依法治國的理念將在環保領域產生深遠影響。在全面深化改革時代，這些舉措和亮點將有什么作用？記者請多位專家進行解讀——

　　讓環境法“硬”起來

　　在近日環境保護部政法司和環境與經濟政策研究中心召開的專題研討會上，環境與經濟政策研究中心主任夏光指出，依法治國的“法”是統稱，其對立面是按潛規則辦事、按長官意識辦事。四中全會對“依法治國”的強調，就是要求完全依法辦事，解決以權壓法、以人代法。在環境法方面，要改變環境法是軟法的現象。

　　夏光認為，過去這些年來有兩大勢頭隨著經濟發展而增長得很快：一是領導者個人的決策指揮權力很大，一些地方或部門領導人僅憑個人意愿就拆除古跡、毀掉良田、犧牲環境，造成自然資產的巨大浪費。二是各種大小資本的開拓能量很大，超越法律法規邊界使用環境容量和生態資源，造成的污染和破壞觸目驚心。在夏光看來，四中全會提出全面推進依法治國，就是要約束權力和節制資本，把各種資源開發和經濟發展活動都關進包括環保法律法規在內的制度籠子里。

　　《決定》中提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。

　　對此，中國政法大學環境資源法研究所所長、中國政法大學污染受害者法律幫助中心主任王燦發認為，這將有利于環境案件的受理和公正審判。他指出，目前由于法院、檢察院仍然屬于地方的行政體系中，司法地方化的問題仍然存在。有些個別案件，地方黨委、政府的領導很有可能干擾辦案或者插手案件。環境訴訟案件的被告往往是一個地方有影響、有背景的大企業，法院不肯受理受害者的起訴。一些環境案件判決的不公正，往往是背后有一只地方領導的手在操縱。實行案件干預記錄制度，就可以在一定的程度上斬斷這只背后操控的手。但王燦發坦言，“如何記錄，領導操控的手能否讓你抓住并記錄下來，是要切實解決的問題。”

　　打破地方性依附

　　《決定》首次提出了最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。王燦發認為，這一方面有助于打破司法機構的地方性依附，另一方面則使目前正在推進的針對環境污染、生態破壞等的公益訴訟增添了可操作性。

　　王燦發指出，探索設立跨行政區劃的法院和檢察院是觸及司法體制的一個核心內容，也是解決司法地方化的治本做法。當今司法地方化的根源是法院、檢察院的人、財、物都主要由地方黨委、政府決定，在這種體制下，法院、檢察院很難擺脫地方的管控，與地方也有各種利益上的聯系。設立跨行政區劃的法院和檢察院實際上就是法院和檢察院脫離地方，按照司法規律進行重組，各類案件的審判將變得更為獨立，極大地促進法院的公正審判。

　　同時，由于許多環境污染、生態破壞案件都是跨行政管轄區、跨流域的，單由一個地方的法院審理這類案件難保公正，判決也難以執行。最高人民法院巡回法庭的建立與跨行政區劃的人民法院和人民檢察院的設立將有助于在審理跨行政區案件時解決地方保護問題，更好地適應環境案件的特點。

　　中國政法大學教授阮齊林認為，巡回法庭的功能是上級法院的法官到地方審理重大疑難案件或有問題的案件，促進地方審判公正。此舉可以加強中央的司法權威和對各個地方審判的指導。目前，地方法院尤其是基層法院存在著審判業務專業能力、審判經驗不足的問題，最高人民法院設立巡回法庭可以對地方審判進行有效指導，并對地方的疑難案件直接審判，促進地方重大疑難案件審理的公正性和專業性。

　　對于公益訴訟問題，山東理工大學法律事務室主任、教授馬志忠認為，我國的檢察機關在參與民事公益訴訟案件中已經做出了有益的嘗試，但是缺少明確的法律規定，還處在一個探索階段。四中全會明確提出了探索建立檢察機關提起公益訴訟的制度，這不僅是強化檢察機關履行法律監督職能的一般性規定，而且是關于公益訴訟方面的專門性規定，相信在四中全會之后很快會形成相關的法律規范，對公益訴訟主體、公益訴訟對象、公益訴訟范圍、公益訴訟程序等方面作出規定。

　　明確人民的法治主體地位

　　《決定》提出，人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。使全體人民都成為社會主義法治忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。提出要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道。

　　專家認為，這樣的規定明確了人民的法治主體地位，社會組織首次被提及要參與立法協商，拓展了社會公眾有序參與立法的一些路徑，是法治思維的一大突破。要通過宣傳、教育和法律規范，不斷提高公眾的環境意識和參與意識。

　　夏光指出，這樣有助于增加社會公眾的力量，讓人民群眾充當政府部門的耳目。

　　國務院發展研究中心資源與環境所副所長常紀文認為，在環境立法方面，下一步應當細化所有環保法律實施主體的權利和義務，包括職責清晰的結構體系，使其更具有可操作性。