1997年9月，“依法治國”四個字被寫入十五大報告。依法治國成為執政黨治理國家的基本方略。這被視為開創了一個新時代。

　　即將召開的十八屆四中全會把推進“依法治國”作為主題，將審議《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，詳細描繪法治中國新圖景。　　輿論認為，中國的執政黨在致力于將“依法治國”作為治國理政的基本方式。

　　對這一變化，民眾有清晰的感知。最高領導人多次在重要場合表態，維護憲法法律權威；一批冤假錯案被平反，改革被納入法治軌道，司法腐敗面臨強力打擊，政法機關不再神秘，更為公開透明。

　　新京報今起推出系列報道，探尋法治中國的軌跡，分享法學大家的思考。

　　在依法治國基本方略提出后的第17個年頭，“依法治國”新路線圖將出臺。即將召開的十八屆四中全會，將審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,全面破解執法不嚴、有法不依、違法不究、信訪不信法等一系列問題。　　目前，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》草稿正在一定范圍內征求意見，修訂完善。“很全面，很深入，很震撼”，一位了解草稿內容的法律學者告訴新京報記者，“《決定》基本上是三中全會提出的‘法治國家、法治政府、法治社會’具體化，內容涉及依法執政、依法行政、司法改革等各個方面”。 新京報記者 王姝　　新進展　　十八大提法治是治國理政基本方式

　　“中國共產黨執政以后，用什么樣的方式治理好國家，如何更好地維護和實現最廣大人民的根本利益，始終是黨的領導集體孜孜以求、不斷探索的一個重大的理論問題和實踐問題”，最高法前院長肖揚親歷了“依法治國”基本方略的提出過程，他在《依法治國基本方略的提出、形成和發展》一文中稱。　　國家行政學院教授許耀桐等受訪專家也表示，依法治國基本方略的形成過程，反映出改革開放30余年，執政黨對于治國理政方式的探索和調整。

　　1978年12月，鄧小平在中共中央工作會議上發表《解放思想，實事求是，團結一致向前看》講話，總結“文革”沉痛教訓時指出：“必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”許耀桐說。　　“這里講的制度化、法律化，實際就是法治化的問題。”許耀桐說。

　　“法治三老”之一、中國社會科學院榮譽學部委員李步云1979年與人合寫了《論以法治國》，開了“以法治國第一腔”。李步云對新京報記者說，1978年10月，在中國社科院法學所的一次學術會議上，北大法律系原主任陳守一提出，“人治還是法治呢，值得研究”。　　中國社科院法學所這次學術會議后，李步云開始思考“人治”、“法治”問題，隨后與人合寫了18000字的《論以法治國》。　　論文發表后，曾有人將其抄成大字報，張貼在機關門口，引發了激烈爭論，“法學界出現‘三大派’論戰。‘法治論’的觀點主張反對人治，提倡法治；‘取消論’認為‘法治’和‘人治’是西方的提法，是資產階級觀點；‘結合論’認為‘法治’和‘人治’都有必要，應該結合起來”。

　　“三大派”論戰引發了中央領導的關注。肖揚在《依法治國基本方略的提出、形成和發展》一文中稱，1995年下半年，中央舉辦第三次法制講座，主題就是《關于依法治國、建設社會主義法制國家的理論和實踐問題》。　　一個多月后，八屆全國人大四次會議召開，把“依法治國，建設社會主義法制國家”作為一條基本方針寫入《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。　　1997年9月，“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”寫入十五大報告。　　此后，歷次黨代會報告都強調依法治國是治理國家的基本方略。至十八大，提出“全面推進依法治國,法治是治國理政的基本方式”。

　　新局面

　　現實需求促“依法治國”建設提速

　　雖然十五大以來的歷次黨代會，一再重申依法治國基本方略，但17年來的歷次黨的中央全會，首次將“依法治國”作為主題的是即將召開的十八屆四中全會。

　　李步云、許耀桐和中國人民大學法學院副院長胡錦光等受訪專家們認為，四中全會之所以首次圈定“依法治國”主題，既是全面深化改革的現實要求，更是社會矛盾高發期的迫切要求。

　　“改革開放初期，需要打破計劃經濟體系，總體說法律體系不完善，所以依法治國基本方略確定后的第一個十年，一直在解決‘有法可依’的問題。現在社會主義法律體系已經基本形成，十八屆三中全會已經確定了全面深化改革60條。但一些政府部門并沒有適應從改革推進法治，到法治推進改革的轉變。什么法不法的，先干起來再說，這樣的草莽式人物還不少”。許耀桐說。

　　一些地方政府運用行政權力直接干涉司法的案例時有出現。比如2010年，重慶李渡新區管委會在一起當地養殖戶與爆破公司的訴訟中，要求一審法院，“作出駁回原告訴訟請求的判決”，不要“一意孤行”。

　　同年，陜西國土資源廳在一起“民告官”的訴訟中敗訴，面對生效判決，陜西國土資源廳召開協調會，作出了否定法院判決的決定。不久后，最高法審理陜西一起 礦權糾紛案件時，收到了陜西省政府辦公廳的函件，稱一審判決不正確，最高法如果維持一審判決，“將會產生一系列嚴重后果”；“對陜西的穩定和發展大局帶來較大的消極影響”。

　　與政府層面的上述行政表現相比，高居不下的群體性事件、暴力執法事件、冤假錯案、信訪排名引發的“黑監獄”等，更詮釋出現行法治的嚴峻局面。

　　盡管依法治國成為治國方略也已歷時17年，違背依法治國要求的事件層出不窮，許耀桐說，“正是基于這樣的現實需求，四中全會將依法治國作為主題，全面解答如何建設法治國家這個問題”。

　　十八大報告重申，“全面推進依法治國。法治是治國理政的基本方式。”十八屆三中全會《決定》提出建設法治中國，“依法治國、依法執政、依法行政”。在許耀桐認為，十八大以來，“依法治國”建設全面提速。　　據新京報記者統計，十八大以來，習近平至少在17個重要講話中，強調依法治國的重要性。習近平的治國理政思路，“依法治國”貫穿其中，無論是改革還是反腐，都強調要在法治的框架下進行。

　　當選中共中央總書記剛剛20天，習近平就在憲法公布施行30周年大會上提出，“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政”，重申憲法高于一切，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。

　　新內涵

　　四中全會將從六方面闡述依法治國

　　今年2月，習近平在中央深改組第二次會議上說，凡屬重大改革都要于法有據，確保在法治軌道上推進改革。

　　全國人大常委會法工委研究室負責人表示，黨中央有了政治決策之后，要先立法后推行，“先立后破”，確保一切改革舉措都在法治軌道上進行，不允許再存在法治軌道之外的改革試點。

　　“十八大以來，黨的相關決議和舉措，表明黨和國家領導人對法治及其治理國家的作用之認識水平和重視程度達到了一個前所未有的新高度。”中國人民大學刑事法律科學研究中心副主任肖中華教授在接受媒體采訪時表示。

　　了解《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》草稿內容的一法律學者向新京報記者透露，《決定》草稿圍繞十八屆三中全會提出的“三個依法、三個法治”展開，“也就是怎樣依憲執政、依法執政、依法行政，如何建設法治國家、法治政府、法治社會，具體化闡述‘法治中國’的內涵與外延，明確法治建設的步驟”。　　該名學者預計，十八屆四中全會極有可能深入討論依法治國的六大方面議題：如何改革黨的領導方式和執政方式？如何維護憲法法律權威，違憲監督機制怎樣破題？國家治理現代化建設，如何運用法治思維推進改革，實現凡是重大改革都要于法有據？法治政府建設，怎樣劃定公權力的邊界，規范執法自由裁量權？司法改革，怎樣破解司法權的行政化、地方化問題？法治與反腐，在高壓強勢反腐的態勢下，怎樣形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的制度反腐機制？　　李步云、許耀桐、胡錦光等受訪專家們都認為，上述六大議題中，“黨的領導方式和執政方式”將是四中全會的核心議題之一。比如黨的領導如何從工作機制、領導方式、行政體制上，與依法治國接軌？如何處理好黨的領導與司法的關系？“有人認為，改革要于法有據，依法治國讓黨在憲法和法律范圍內活動，有損于黨的形象。這種觀點誤讀了黨與法之間的關系。黨也必須‘在憲法和法律范圍內活動’，沒有任何超越憲法和法律的特權”。

　　年初，習近平在中央政法工作會議上全新地闡述了黨的領導與依法治國的關系，“黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。”

　　“黨要守法”，李步云強調，“在我國，作為執政黨的中國共產黨應當領導人民制定和實施法律。黨組織必須在憲法和法律的范圍內活動，不能以黨代政、以黨代法。這是在中國建設社會主義法治國家的關鍵一環。”

　　■ 對話

　　李步云：憲法監督是“依法治國”突破口

　　李步云

　　1933年生，湖南婁底人。中國社會科學院榮譽學部委員、法學研究所研究員、博士生導師。

　　1979年9月發表《論以法治國》，首次系統地提出了以法治國的理論框架與制度構想，開啟“依法治國第一腔”。近三十年，作為主要決策和建議專家，參與和推動了1982年修憲、2004年修憲、“依法治國”入憲、人權入憲等國家法治的重要進程。2013年倡立民間法學獎——“李步云法學獎”。　　十八大首次提“法治精神”

　　新京報：十八屆四中全會將以“依法治國”作為主題。十八大以來的法治建設的情況如何？

　　李步云：十八大以來進步明顯，新一屆中央領導更加強調依法治國的重要性，出現了一些新提法和新概念。比如提出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,法治是治國理政的基本方式”。

　　在中央文件中，十八大第一次提出“法治精神”，現代法治的根本精神就是人本精神，這是推動法治改革的主要動力。還有十八屆三中全會提出的“建設法治中國”，“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”；“維護憲法法律權威，進一步健全憲法實施監督機制和程序”；“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”等等，將依法治國上升到了一個新的高度。

　　新京報：四中全會將全面研究“依法治國”，會不會有新的內涵？融入新的內容？

　　李步云：回顧依法治國進程，十五大依法治國成為基本方略，這是法治史上的一個里程碑。1999年3月“依法治國”入憲，這是又一個里程碑。

　　2002年的十六大，正式提出“政治文明”的概念，過去講的都是物質文明和精神文明，十六大首次將民主、法治、人權建設，從以往“精神文明”的概念和范疇中獨立出來，成為與物質文明、精神文明并列的一種文明形態，提升了依法治國的戰略地位。

　　2004年人權入憲，標志依法治國進入一個新階段。接下來科學發展觀的提出，強調以人為本，為依法治國方略和法治國家建設，提供了新的理論指導。

　　剛才講到，十八大和十八屆三中全會，出現了一些新的提法和概念，將依法治國上升到了一個新的高度。三中全會提到“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。

　　四中全會是首個以依法治國為主題的黨的全會，可以預期，這次會議將成為依法治國的又一個里程碑。

　　樹立憲法權威，必須建監督制度

　　新京報：那么四中全會可能會涉及依法治國的哪些問題？

　　李步云：一些重要問題可能會有重大突破。首先是憲法實施監督機制和程序必須建立起來，這是三中全會明確提出來的。

　　再有就是依法獨立公正行使審判權、檢察權，司法改革如何去行政化、地方化，這也是三中全會明確提出的司法改革方向。

　　還有改進黨的領導方式和執政方式，執政黨依法執政，依憲執政，這也是中央領導多次強調的。

　　新京報：憲法實施監督機制和程序，該如何破題？

　　李步云：樹立憲法法律的權威性，必須建立憲法監督制度。沒有監督制度，憲法就是沒有牙齒的憲法。

　　2012年12月4日，在紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平總書記談到憲法實施存在的不足和問題時，就提出了“主要表現在保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全”。去年的十八屆三中全會，“法治中國建設”章節明確提出，“維護憲法法律權威，要進一步健全憲法實施監督機制和程序，建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度”。

　　可見，憲法監督機制和程序的建立，已提上日程。四中全會應該制定憲法監督機制和程序的具體方案。

　　新京報：此前你曾經建議設立憲法監督委員會？

　　李步云：那是2003年6月，我在修憲座談會上提的建議。

　　我的思路是，全國人大現有九個專門委員會，再加一個憲法監督委員會，憲法監督委員會的性質與地位，和其他九個專門委員會大體上相當，委員可以由全國人大常務委員會的委員和最有水平的法學家組成，規定所有公民、社會組織都有權提起違憲審查，由憲法監督委員會審查和提出意見，報告全國人大常委會，最后由常委會討論決定是不是違憲，要不要處理，怎么處理，權力最后在人大常委會。憲法監督委員無權直接作憲法監督事項的決定、必須報全國人大常委會討論和作出決定并宣布。

　　前不久，我發表了一篇文章《建立憲法監督制度正當其時》，再次建議設立憲法監督委員會。　　新京報：四中全會將審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是我國“依法治國”的首個“路線圖”。“依法治國”的突破口在哪里？首先應該解決什么問題？　　李步云：突破口還是建立憲法監督制度，建立憲法監督機制和程序，這是依法治國“路線圖”首先要解決的問題。改革開放30余年來，“有法可依”的問題已經基本解決，現在面對的主要問題就是如何樹立憲法和法律的權威，怎樣做到“有法必依，執法必嚴”。

　　對未來法治建設，我很樂觀

　　新京報：十八屆三中全會提出了新的司法改革思路，四中全會可能還會有哪些突破？

　　李步云：對于司法改革，三中全會明確了司法獨立和人權保障，勞教制度也宣布取消，作出了一些具體規定。

　　過去一段時期，有些群眾“信訪不信法”。四中全會應該會對三中全會確定的司法改革方向，作出進一步具體部署。比如如何具體落實三中全會提出的“確保依法獨立公正行使審判權、檢察權”，確保依法獨立公正行使審判權、檢察權，這是依法治國的核心問題，是依法治國的另一個突破口。

　　新京報：對于未來我國的法治建設前景，你怎么看？

　　李步云：法治國家這是我們的目標，肯定要建成。我們希望走得快一點，少走一點彎路，但也不要太快，不能走回頭路。法治國家建設的快慢，取決于兩個條件，一個就是現代化水平，另一個就是經濟體制改革、社會改革等不能拖法治建設的后腿。對于未來我國的法治建設，我很樂觀。

　　因為，市場經濟必然帶來社會關系的深刻變化和人們觀念的變化，這就決定了必須走法治這條道路；中國的領導人將越來越有知識，視野越來越開闊。所以，我對我國法治建設的前景非常樂觀。

　　圖解依法治國

　　什么是依法治國？

　　依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。

　　——十五大報告

　　1997年

　　十五大

　　依法治國

　　出現6次

　　發展民主必須同健全法制緊密結合，實行依法治國。

　　依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。

　　一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制。推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，建立冤案、錯案責任追究制度。

　　1999年

　　依法治國入憲

　　第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把“依法治國”正式寫入了憲法，規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”　　2002年

　　十六大

　　依法治國

　　出現8次

　　發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。

　　憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。

　　2007年

　　十七大

　　依法治國

　　出現7次

　　堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益。

　　加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。

　　深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。

　　2012年

　　十八大

　　依法治國

　　首提“法治是治國理政的基本方式”

　　全面推進依法治國。法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。

　　進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。

　　黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。

　　要堅持依法治國和以德治國相結合。

　　2014年

　　十八屆四中全會將首次專題討論依法治國問題，審議《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。