戶籍制度改革中的政協智慧

　　“戶口”對每個中國人的意義都非同一般，一紙證明代表著身份、福利、機遇等若干關乎個人命運的東西。戶籍制度改革推進十余年來，一直未真正破冰。6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中不僅提出了戶籍制度改革的總政策要求，還對于農民工市民化過程中的土地問題，設定了不同的制度安排。

　　“很高興看到中央把推進戶籍制度改革作為全面深化改革的重點。”全國政協委員、中國(海南)改革發展研究院院長遲福林在接受記者采訪時表示，戶籍制度改革各方面條件已經成熟，中央將其列為全面深化改革的重點任務之一，則為順利推進改革提供了重要保障。在他看來，人們應該有理由相信，在最高決策層的督促下，戶籍制度改革有望取得實質性突破。

　　■■■政協關注從未間斷

　　因為戶籍壁壘所引發的社會弊端與矛盾，幾乎在社會各個領域都存在。尤其是最近幾年，與之相關的考試、升學以及關系到進城務工人員無法和“城里人”平等享受基本公共服務等民生話題愈來愈被社會關注。對此，全國政協和政協委員們的關注和努力一直沒有間斷。

　　中共十六屆三中全會明確提出了深化戶籍制度改革的要求。為深入了解當時戶籍制度改革的進展狀況及存在的問題，全國政協社會和法制委員會組成“深化戶籍制度改革”專題調研組，于2006年和2007年先后赴河北、北京、陜西、四川等省市進行了廣泛深入的調研。調研組明確指出了當時戶籍制度改革中存在的問題，例如立法滯后、戶籍制度改革缺乏合力、戶籍登記及管理手段落后等，并提出應“將戶籍制度改革納入統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的整體戰略之中”，“逐步剝離附加于戶籍制度之上的各項社會管理政策”。

　　2011年6月26日至30日、8月31日至9月4日，時任全國政協副主席鄭萬通率領由全國政協辦公廳、共青團中央聯合組成的“發揮新生代農民工在城鎮化進程中的生力軍作用”委員視察團，先后赴農民工輸入大省浙江和農民工輸出大省四川進行視察。針對當時農民工在醫療、養老、子女教育、住房等多方面保障不到位，農民工及其子女在城市“進得去、留不下”的情況仍然較為嚴重，舊有城鄉二元分割體制尚未破解，農民工市民化進程中在城市中形成新的二元結構和二元體制趨勢的情況，視察團提出“積極、穩妥推進戶籍和土地制度改革”的建議，建議“加快推進戶籍與福利合一的管理制度改革，剝離戶籍制度上附著的教育、就業、醫療衛生、社會保障等權益和福利，推進城鄉、區域間公共服務均等化”。視察團還提出，中小城市、小城鎮應盡快取消實現穩定就業創業農民工的落戶準入門檻；大城市和特大城市也應積極研究放寬相關政策，通過“積分落戶”等辦法，暢通新生代農民工融入城市的制度渠道。

　　2013年6月3日至9日，全國政協副主席羅富和帶領全國政協特邀常委視察團，赴福建就“推進小城鎮建設、提高城鎮化質量”問題進行視察。視察團提出，要正確處理好“城”與“人”的關系，積極穩妥推進戶籍管理改革；優先解決舉家長期在城鎮就業的外來農民工家庭在各類城鎮落戶；全面放開本地農民落戶限制；有序放開外來農村人口和城鎮間流動人口落戶限制，分類明確各類城鎮落戶條件；尊重農民意愿，允許進城落戶農民保留承包地經營權、宅基地使用權和集體經濟收益分配權，保障轉戶農民合法權益。視察團提出，讓進城農民“愿意來、留得下、過得好”，關鍵在于加快推進基本公共服務均等化，提升城鎮綜合承載能力，讓進城農民工作有勁頭，生活有奔頭。

　　■■■改革亟待從形式走向實質

　　“改革戶籍制度，首先應該改革那些衍生的權利、福利，弱化或者剝離附加在城市戶口上的特殊待遇。”今年兩會，全國政協常委、民盟江西省委主委劉曉莊提案關注的是戶籍制度改革。

　　關注戶籍制度改革的遠不止劉曉莊一人，委員們討論該議題的一大背景便是當前我國戶籍制度改革亟待從形式走向實質。全國政協常委、中央農村工作領導小組副組長陳錫文就表示，“戶口簿就是幾張紙，如果社會公共管理和基本公共服務不能解決的話，那這張紙也沒有太大用處。”在陳錫文看來，只有通過加快發展經濟，使國家有更雄厚的實力來解決廣大農民和城市居民的基本公共服務均等化，才能推進以人為本的新型城鎮化。

　　全國政協常委、環境保護部副部長吳曉青建議，應盡快在中小城市推行以居住證為載體的城市人口管理制度，統籌解決城市常住人口的教育、就業、醫療、住房等問題。

　　“戶籍制度改革的最終完成，有待于覆蓋城鄉的全社會保障體系的建立和完善。”全國政協委員駱沙鳴認為，進行城鄉戶籍制度改革，消除人為的城鄉分割的行政藩籬，關鍵在于取消城市戶口背后各種復雜的附加利益，應讓農民享有與城鎮居民同等的國民待遇，逐步取消城鄉之間的利益分配的差距，實現城鄉融合。因此，與戶籍管理制度改革相配套，必須建立起相應的失業保險、養老保險和醫療保障制度。

　　針對戶籍人口城鎮化缺乏推動力、城市建設與人口流向不匹配等問題，全國政協委員張道宏建議，要建立人口市民化與建設用地指標掛鉤的聯動制度，妥善處理農民轉入城鎮戶籍后原有的宅基地，同時完善本地農民市民化的相關制度。

　　此外，民盟中央在關于《改革城鄉戶籍制度和農村產權制度、推進新型城鎮化建設》的提案中提出，要有序引導農村轉移人口合理分布：一是研究建立農民的“退出”機制，用市場化手段建立一個進城農民“無損失退出農村”的渠道；二是研究建立國民基本公共服務目錄和國家供給保障機制。

　　所有這些呼吁和建言，很多在《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中得到不同程度的體現，而未來，政策的落實，仍將是政協委員們關注的焦點。